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郭海博士:地方政府财务健康状况调研
    

    2017年6月19日下午,公共管理学院政府管理系、行政管理研究所在蒙民伟楼246会议室成功举办系所6月份的seminar。来自美国佛罗里达国际大学的郭海博士以“Subnational Governments’ Fiscal Health”为主题进行了研究成果报告,学院、系所相关专业老师、博士、硕士研究生等二十余人参加了本次研讨会。

    政府财务状况是否健康,一直是中国政府尤其是地方政府关心的问题。在任期制的制度背景下,地方政府的领导干部都不希望自己“击鼓传花”接手的是债台高筑的局面。那么,要如何评估政府的财务健康状况呢?围绕这个问题,郭海博士以美国地方政府为对象,介绍了两方面的研究内容:一是美国州政府财务透明度的研究;二是佛罗里达州县(county)级政府财务状况空间上的互动。

    郭海博士首先回顾了美国的政府结构与财务情况。相比于中国政府的五级政府结构,美国只有三级政府:除了联邦政府和五十个州政府外,州政府以下还有89000多个各种类型的地方政府,而不同层级政府的收入来源有所不同。在此基础上,美国州和地方政府的财政预算是跟经济周期紧密相连的,它们需要达到收支平衡,便通常采用在经济困难时增税减支,在经济景气时减税增支的顺周期手段。但这种手段不利于经济困难期的预算稳定性和项目可持续性,不利于经济恢复。因此过去40年,美国的很多州采取了逆周期的财政政策,这也造成了它们财政的紧张。当然,财政上的紧张不仅仅来源于经济上的波动,结构性的不平衡也加剧了预算危机。郭博士表示其实这个问题并不是一个新问题,实则由来已久。他指出结构性平衡的概念是指重复性发生的支出一定要有重复性发生的收入来匹配。而衡量州政府预算结构平衡的指标主要有三个方面:第一,州政府是否有财政困难,是否需要中期调整;第二,州政府是否有one time action的现象,是否有反复发生的支出;第三,州政府雨天基金(rainy day fund)规模及占比,雨天基金的作用在于弥补预算赤字。

    利用上面三个指标,郭海博士与团队以美国东南地区15个州为研究对象,评估了它们财政预算的结构性平衡。研究发现,阿肯色州、路易斯安那州和俄克拉何马州的预算可能会出现结构性问题,因为它们发生了各种反复性支出;西弗吉尼亚州和密西西比州目前正面临预算调整,需要连续实施预算削减;而北卡罗来纳州、肯塔基州和弗吉尼亚州的雨天基金水平相对较低,在下一次危机来临时可能会出现问题。郭海博士指出,这些发现带来了一些考虑:州政府所采取的财政政策对于面临或发生危机需要负多大的责任?州政府应该存放多少雨天基金,应该如何处理盈余?收入结构能否跟上经济变化?

    那么,在美国州以下的地方政府的财务情况又是怎样的呢?郭海博士以佛罗里达州的县(county)级政府为例,介绍了它们的无保留基金水平(Unreserved General Fund Balance)。围绕着探究县政府无保留基金水平的影响因素,以及无保留基金水平是否涉及跨地区的空间互动这两个问题,郭海博士利用2007-2011年的相关数据和空间计量模型,发现了如下结论:第一,县政府的收入波动与无保留基金水平存在正相关关系;第二,一个县的税率和对政府间援助的依赖不仅可以影响到自己的财政收入,也会对邻近的县产生影响;第三,政治因素可能会影响地方财政管理。

   

    对郭海博士“Subnational Governments’ Fiscal Health”的主题报告,与会人员反响热烈,纷纷提出了各自的问题和意见:

 

    从研究的计量模型和方法角度,田传浩老师提问:研究主要涉及佛罗里达县政府间的空间效应,但相邻的州政府间,州政府与县政府间也可能存在空间效应,要怎么处理。郭海博士回应:由于与佛罗里达州相邻的只有一个州,同时研究采用了佛罗里达州66个县与临近州十几个县的数据,因此没有进行具体处理。王倩倩同学提问:第一,模型的政治效应,美国的研究大多采用voting变量加以测度,但在中国这个变量是无用的,那么在做中国研究时,如何更好地测度这个政治效应;第二,报告显示,研究的16个州有近半进行了中期的财政预算调整,但在美国《绩效预算法》中,明确规定了地方政府原则上不允许擅自在预算周期内进行随意预算调整,两者是否存在冲突。郭海博士回应:第一,具体如何测度中国的政治效应,并不清楚。但参考相关的文献,可以通过官员的个性特性来考察政治变量;第二,预算调整在经济困难时是不可避免的。如果真的存在《绩效预算法》,那么收支平衡应该是优先于这个法案执行的。此外,提到的中期预算调整的概念可能会有不同。

   在对研究内容结论的探讨中,王诗宗老师提问:报告提到的政府财政官员协会(GFOA)是怎么形成的?郭海博士回应:每个地方政府都会有相应的负责官员,他们自发组织形成了这个组织。陈丽君老师提问:第一,从政府行为角度来看,经济景气时应减税增支,经济困难应加税减支。但从民众角度来看,他们的想法可能是与政府行为相矛盾。尤其是中国民众认为纳税与享受公共服务之间没有任何关联,那么政府的这些财政调整行为可能会引起民众的抵制;第二,美国的人才流动趋势,有的研究指出西部地区通过财产税和所得税来吸引人才的流入,对此有什么看法。郭海博士回应:第一,因为税种不同,这种抵制更多的发生在联邦政府层面。同时,如果统计口径不同,会产生不同的效果。例如,在经济景气时,收入增加,税率减少,但事实上税收的总额其实反而是增加的。此外,在经济困难时,美国政府会更多地向不敏感的产业加税,例如烟草业、酒业等;第二,美国整体的人口流动较为频繁,但大体的趋势仍是聚集到东西海岸。因此,可能会与税收有关,但也可能与个人偏好等其他因素有关。

(行政管理研究所 陈宏捷供稿)