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范柏乃、陈亦宝:“最多跑一次”让浙江领跑中国改革
    

    浙江省政府行政体制改革,自1999年行政审批制度改革,到2014年“四张清单一张网”改革,核心都是从政府自身出发,减权放权、优化流程,方便群众办事。而“最多跑一次”改革的实质是以方便群众办事倒逼政府简政放权、提高效率。将群众、企业等社会主体的需求,转变为政府职能转变、效能提升的外在压力,是浙江省全面深化“放管服”改革的一项重大改革举措。

 

一、“最多跑一次”改革的实施背景

    简政放权奠定改革基础。浙江省已全面清理完成非行政许可审批事项,共清理非行政许可审批事项13752项,其中取消5345项,调整为行政确认、行政征收和政府内部管理的事项8407项,不再保留非行政许可审批类别,全省行政许可事项进一步精简到516项。截止2016年底,省级共有行政权力4174项,其中省级保留1917项,市县属地管理2249项,共性权力8项。市级平均权力数量3900项、县级平均权力数量4100项。同时,浙江省1300余个乡镇街道、140余个功能区已全面完成权责清单公布工作,其中乡镇街道平均权力数量128项、功能区平均权力数量450项;乡镇街道平均主要职责13项、具体工作事项49项、部门职责边界10项、履职案例10个、事中事后监管制度10个、公共服务事项24项。[1]政府权责清单的梳理、完善和公布,理顺了不同层级、不同部门之间的权责关系,优化了功能区机构设置和权责定位,为“最多跑一次”改革奠定了扎实的基础。

 

    网络技术解决改革难题。政府部门间、层级间、条块间网络互联互通不畅,信息资源无法共享等现状仍与改革要求存在距离,导致行政资源的巨大浪费,群众获得感不高。随着网络技术的不断发展,防火墙技术、大数据分析技术、云端数据库技术、精准化推荐技术以及AI技术等网络技术日益成熟,为政务服务网条块分割、信息资源无法共享等问题的解决带来了新思路。通过网络技术的合理应用,政务服务将变得更加综合和快捷,服务功能也将更加丰富且精准。

 

    民众需求推动改革深化。大多数行政服务中心都还停留在“每个部门分别到办事大厅开设一个窗口”的初始阶段,部门间信息资源无法共享等问题导致群众与企业由原先的“城里跑”变成了“楼里跑”,群众获得感不高。大力简化优化公共服务流程、方便群众与企业办事,才能充分激发市场活力和社会创造力。如何加强政府内部行政流程优化、审批事项精简,并能主动与相关部门配合,以提升群众和企业的办事体验,是改革的一大痛点、难点。

[1] 数据来源:浙江省机构编制委员会办公室综合处. 关于省政协十一届五次会议第232号提案答复[Z]. 2017-5-27.

 

二、“最多跑一次”改革的主要经验

(一)制定“最多跑一次”改革指导意见

    2017年2月,浙江省政府印发了《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》,细致规定了推行“最多跑一次”改革的范围内容、部门职责分工、推进步骤、时间安排及配套和保障措施等重点内容,为后续改革指明方向。

 

(二)梳理并公布“最多跑一次”事项清单及办事指南

    2017年2月和3月,浙江省各级政府部门全面梳理并集中公布了两批与群众、企业生产生活关系最紧密领域的“零上门”和“最多跑一次”事项清单,计划在三季度前再公布若干批“最多跑一次”办事事项。通过将群众和企业“最多跑一次”的事项层层上报,最后公布在浙江政务服务网,形成《办理指南参考目录》,明确办理条件、办理材料、办理流程,促进规范化、便捷化,保障改革措施真正落地。

 

(三)推动“最多跑一次”事项办理标准化

    为推进“最多跑一次”事项办理标准化,浙江省编办编写了《政务办事“最多跑一次”工作规范》,其中《第1部分:总则》和《第2部分:一窗受理、集成服务》分别于2017年5月22日、6月28日发布实施,其余有关“数据共享”“监督检查”等地方标准也将陆续推出。《政务办事“最多跑一次”工作规范》省级地方标准的发布,使全省各地在统一标准下有序地推进改革。

 

(四)推进更多服务事项线上办理

    对于相对简单的办理事项,实施“网上申报、网上受理、网上审核”等全程网上审批和邮政快递送达服务。浙江省政府办公厅已于2017年3月初公布了第一批《省级公共数据共享清单》,省级层面也已建成电子印章、电子档案技术支撑平台,网上实名身份认证体系,以及“最多跑一次”网上评价、电子监察体系。网络技术支撑平台的建立和完善,大幅提高了网上办事比例。

 

(五)建立“一窗受理、集成服务”线下工作模式

    “一窗受理、集成服务”的线下工作模式逐步推进,通过将各部门分设的办事窗口整合为“投资项目”“不动产登记”“商事登记”“社会事务”等综合窗口,转移和集中审批权限,实行前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件,让群众办事只需进行政服务中心“一个门”,到综合窗口“一个窗”就能把“一件事”办成。针对重大项目,建立全程代办制,通过企业申请、代办员介入的方式,根据项目计划开工时间量身定制“审批全流程图”“项目建设前期进程表”,从而优化审批流程,加快项目落地。

 

三、“最多跑一次”改革的实施成效

    提升了群众获得感。“最多跑一次”改革将群众、企业与政府之间的制度性交易成本内化为政府部门之间的沟通成本,通过提供群众与企业准确预期,在需求面上明确了政府定位与边界。目前,浙江省各级政府部门已分两批梳理公布群众和企业到政府办事“最多跑一次”事项清单。在第一批清单中,省级单位750项,设区市本级平均674项,县(市、区)平均364项事项实现了“最多跑一次”。3月公布的第二批清单进一步扩大了“最多跑一次”事项范围。截至3月底,省级单位958项,设区市本级平均1002项,县(市、区)平均862项事项实现了“最多跑一次”。[2]事项清单的公布和应用使群众办事的用户体验大幅改善。

 

    提高了政府行政效能。《政务服务“最多跑一次”工作规范》等地方标准的发布与实施,对政务服务“最多跑一次”的要求原则、制度建设、服务程序、监督投诉等内容做出了具体要求,倒逼政府简政放权、管理创新、优化服务,加快形成“一次办结”的审批机制,进一步促进服务供给侧结构性改革。与此同时,浙江省各地方政府按照能合则合、能减则减的原则,积极探索审批层级一体化改革、容缺受理、多证合一、证照联办、多图联审等做法,也进一步优化了审核流程。

 

    加快了政府职能转变。在“最多跑一次”改革建设过程中,从满足社会需求出发,浙江省通过轻量化前端、优化后端的思路,增强了“优化服务”的针对性、可行性和合规性,在一定程度上破解了自1999年行政审批制度改革到2014年“四张清单一张网”改革以来一直制约政府职能转变的需求缺位问题,进而真正推动政府由管理型向服务型转变。

 

    激活了市场活力。通过“最多跑一次”改革建设,浙江省在实现政府部门权力“瘦身”的基础上,以较低的成本实现了与群众和企业的对接。一方面还权于民,另一方面提升用户体验,极大地激发了民间经济的活跃度,为居民生活、企业生产营造更优的生态环境。

[2] 数据来源:浙江政务服务网“最多跑一次”专题宣传http://www.zjzwfw.gov.cn/art/2017/5/26/art_1299557_7356280.html

 

四、“最多跑一次”改革推进中存在的问题

    作为从群众需求出发深化政府改革的一种全新模式,“最多跑一次”改革在推进过程中仍存在一些困难和问题。

 

    一是事项清单规范化程度有待提高。群众、企业及部分地方政府部门对浙江省地方标准明确的“一件事”理解不同,省、市、县(市、区)三级梳理公布的“最多跑一次”事项中普遍存在名称不规范、口径不一致、范围不准确、上下不统一、各地数量相差悬殊等问题。当前,各省级部门已制定相应的《全省系统群众和企业到政府办事事项指导目录》,但在厘清事项梳理范围上仍不够规范,导致部分涉及多部门的事项办理职责未完全明确,尚未形成“标准化”操作规范。

 

    二是信息共享进度有待加快。层级间、条块间网络信息孤岛、数据壁垒等信息互通不畅问题仍然制约改革发展。当前,数据库管理系统等网络技术可预期的发展使得系统对接、数据共享在技术层面上已成为可能,而掣肘信息共享的关键主要在如何对接不同部门系统间涉密信息以及维护群众、企业的私密信息等信息安全问题上。

 

    三是政务服务前台设计有待优化。作为对接群众与政府服务的线上前台界面,政务服务网与各级政府部门微信公众号、APP客户端尚未完全整合,致使移动端政务服务入口林立,造成资源浪费并影响群众办事的用户体验。作为对接群众与政府服务的线下前台界面,行政审批服务中心等待时间长的问题依然严重,导致“最多跑一次,一次一整天”的情况时有发生,降低群众获得感。

 

    四是改革宣传仍不到位。“最多跑一次”的实现不仅需要政府内部优化流程,同时也需要群众和企业能够在申请时一次性提供齐全的材料。但在推进改革过程中,各级政府改革政策供给太快、太多,而对真正涉及群众的办事指南宣传不够到位、不够深入,造成群众和企业对审批条件缺乏认知。如何通过群众常用渠道与通路进行宣传公告,确保群众以最低的成本获得有效信息是改革仍需加强的地方。

 

五、“最多跑一次”改革的突破路径

    未来的改革,需充分结合中央提出的“放管服”三字方针,进一步优化,真正实现政府的自我革命。

 

    一是进一步梳理和规范事项清单。前期,浙江省各地公布的“最多跑一次”办事事项普遍存在名称不规范、口径不一致、范围不准确、上下不统一等问题,在一定程度上误导了办事群众,导致改革难度增大。在继续梳理事项清单的同时,要抓住行政审批、行政监察、行政执法等重点,抓紧进行事项的比对规范,努力减少环节和材料、缩短流程、提高透明度和政府办事效率。

 

    二是深度运用网络技术推进不同层级、不同部门之间的信息共享。信息共享是改革的基础保障,也是实现“最多跑一次”改革的关键一步。以解决带普遍性的突出问题为切入口,以完善“一窗”综合受理信息平台为重点分步打通不同层级的条块信息系统。通过身份认证、信息授权、防火墙处理等多种信息安全技术,打破以安全保护为名的垂直管理部门间信息隔离。此外,尽快开展第三轮省级公共数据归集工作,加快建立省级层面的大数据云库,推动更多市县数据向省级汇总、省级数据资源向市县开放共享。

 

    三是进一步优化政务服务前台界面。政务服务前台是转化社会需求与政府服务的接口,如何降低使用成本、提升转化显得尤为关键。针对浙江省政务服务网、统一政务咨询投诉举报平台等线上前台界面,创新优化界面流程,建立门户与搜索并存的界面模式,引入精准化推荐机制,提升群众与企业在网上的办事效率和体验。针对行政审批服务中心等线下前台界面,推动实体办事大厅与在线服务融合发展,积极整合微信、支付宝、移动APP等移动互联网通路的应用,统一建立预约通知、材料预审、潮汐工作等制度,打造审批指尖服务模式,从而减少群众现场等待时间。

 

    四是进一步覆盖乡镇、村便民服务需求。构建完善的乡镇、村便民服务体系是保障“最多跑一次”改革在基层落地生根的关键。对于部分偏远农村地区或不善于使用网络的基层群众,依托当地便民服务中心、农商银行网点等机构建立政务服务实体站,加强对“乡村代办员”的业务培训和激励措施,以畅通“分级受理、全程代理、按时办结、优质服务”的便民通道,解决村民有事不会办、办不了和来回跑的问题,真正实现打通“最后一公里”的目的。

 

    五是提高大数据应用反馈能力。不同地区、不同群体、不同发展阶段的“最多跑一次”内涵、要求会体现出较大差异,前台应建立完善服务反馈机制和专员回访机制,后台应根据大数据应用的反馈情况来动态优化“最多跑一次”的形态、模式,更好满足参与主体的需要。(范柏乃 陈亦宝 / 撰稿人)