2014年5月23日，中国地方政府创新论坛（第一讲）在蒙民伟楼246举行。本次论坛的主题是“第三区域（开发区）经济社会特殊性与政府治理创新研究”，由浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权教授主讲，浙江大学经济研究所所长曹正汉教授评论，政府管理系吴金群副教授主持。浙江省开发区协会副会长兼秘书长王杭生、浙江大学公共管理学院王诗宗教授、田传浩副教授、陈东进博士、光华法学院郑春燕副教授、公共卫生学院杨芊博士、浙江财经大学廖丹子博士等出席本次论坛。
陈国权教授指出，早在1980年邓小平同志就在《关于党与国家领导体制的改革》中，明确指出我国在政治上要解决集权化问题。然而时至今日，我国的地方政治却越来越趋向于集权化。其中最典型的表现，就是集权化的管委会制度的广泛应用。管委会制度表现在横向权力向党政主要负责人集中，纵向权力向上级政府集中，实质上是我国政治集权与宪政双轨制向集权单一制并轨的一种实现方式。事实上，管委会制度并不局限于开发区，它已经成为当下政府普遍运用的治理模式。
开发区对中国经济发展起着巨大的推动作用，往往被称作“引擎”。据统计，截至2012年12月，全国开发区以占全国不到2%的土地面积创造了全国GDP总量的12.8%。2012年，纳入统计的 171家国家级经开区实现地区生产总值5.4万亿元，工业增加值3.8万亿元，第三产业增加值1.2万亿元，财政收入1.1万亿元，税收收入9339亿元，进出口总额7411亿美元，分别占全国总量的10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和 19.2%，同比分别增长15.6%、13.6%、17.7%、12.7%、15.9%和4.8%。因而，开发区已经成为经济的增长极、税收的核心区、产业的先行区。
开发区的发展，促使我们去反思传统的城乡二元分析框架。在某种程度上，开发区构成了城与乡之外的第三区域。城、乡、第三区域划分的基本依据是经济，分别对应城市经济、农村经济和第三区域经济。将第三区域从城乡中分离出来，关键是第三区域与城乡显著的经济差异。城乡政府发展经济主要是为行政区域边界内居民提供优质公共服务；开发区政府的根本职责是为边界外居民享受良好公共服务提供经济保障。由此，我们可以从传统的城乡二元分析走向城区乡三元分析。
第三区域经济形态的特殊性包括土地经营化、政府公司化、经济功能化、产业集聚化、产品外向化以及公共品资本化、公共资本私有化等。第三区域社会形态的特殊性包括农民工的集聚区、人群的非血缘性集聚、经济贡献与政治权利的非对称性、人口的流动性等。第三区域存在显著的政治问题，包括民主政治更不健全，民意表达更不通畅，行政区划与治理政府的不一致（从而出现选举问题、享受公共服务的权利问题），法律冲突等等。当前第三区域政府治理的主要模式包括政府主导型、企业主导型以及政府企业合作型。对于这些治理模式，需要做进一步的研究。
第三区域政府的公司化治理也存在诸多问题，诸如选择性执法导致统一大市场无法形成、立足于区域外利益而与区域内居民矛盾集聚、腐败蔓延以及生态破坏等等。
陈国权教授认为，开发区是当前中国发展绩效较为显著的区域，也是各类矛盾集聚的区域，是观察中国政治经济社会转型的窗口，值得学界继续深入研究。
评论人曹正汉教授指出，从国际比较来看，开发区并非中国独有之现象。国外政府也通过建设开发区来发展经济或实现其他目的。但相比于中国，规模往往没有那么大，也没有那么普遍。这可能是因为国外的土地私有制大大地约束了政府行为。开发区首先是一个功能区，是完整行政区内的一个重要组成部分。目前城市的发展，往往通过分区管制，将城市划分为诸多具有不同功能的区域，开发区往往是其中承载着工业经济发展的区域。
开发区在中国的发展也经历着历史的变迁，原先可以说是遍地开发区，即便到村里，也要建开发区。但近些年来，这种现象已经逐渐消失了，乡镇、村级开发区逐渐被取消或整合。2000年左右，县域经济在中国经济中占有非常大的比重，但现在逐渐在下降，城市发展日益成为中国经济发展的主力军。开发区往往在城市周边进行大规模发展。需要注意的是，以往乡镇经济发展给予了中小企业创业发展的机会，但如今城市开发区往往通过招商引资，招揽成熟大型企业，这种取向对本地中小企业发展事实上存在某种排斥或挤压效应。另外，城市经济依赖于土地，开发区建设也成为城市政府控制土地资源的重要手段。
从开发区内部治理来看，我们可以把现有开发区分成三类：一种是虚的，其实就是在规划上将几个乡镇捆绑在一起，并没有实质性的改革建设；第二种是实的，基本做法是将某一地域上的居民全部迁出，可以说是在一片荒地上进行建设，没有什么原住民。这种做法跟一个企业开发一块土地并没有太大的不同，开发区政府行为基本上就是企业行为。这跟地方政府的两个基本任务有关，即招商引资以及税收。第三种也是实的，但是在原有乡镇、村的基础上进行建设，并不是把所有原住民都迁走。这个时候，政府治理就要复杂的多，政府也不能仅仅像个企业一样进行运营，因为会涉及到大量社会事务。如何进行有效治理，的确是开发区政府必须及时面对的难题。
浙江省开发区协会副会长王杭生重点谈了浙江省开发区的发展现状，强调开发区曾经较好地扮演了经济体制改革试验田的角色，如今则更需要发挥好政治/行政体制改革试验田的作用。
浙江大学公共管理学院王诗宗教授指出，关于开发区的发展转型，一方面，我们急需寻找更具解释力的理论思路，另一方面我们也迫切需要发现实现更好治理的政策实践。他强调，法律体系的完善，可能是一条比较可行的思路。
浙江大学光华法学院郑春燕副教授认为，开发区是一种行政任务导向的新型治理模式，尚不够成区别于城乡的第三区域形态。她指出，我国行政法律体系中的主体是传统意义上的政府，而不是公司化运作的政府。或许在学理上做出一些改变，能够为化解当前政府公司化治理中存在问题提供一些可行路径。
最后，主持人吴金群副教授总结发言，建议从5个方面深化对开发区治理的研究：（1）派出机构还是一级政府：开发区管理体制改革的逻辑；（2）集权与分权：开发区管委会的责权平衡机制；（3）开发区与区域内乡镇政府之间的关系：兼评“行政托管”制度；（4）从哪里来到哪里去：开发区的制度变迁和演化机理；（5）开发区的公司化运作：治理模式、法治困境与机制创新。
开发区是否能构成区别于城与乡的第三区域，传统的城乡二元分析是否需要转向城区乡三元分析，这是值得商榷的重要议题。同时，开发区体制本身究竟该如何转型，以更好地满足城乡发展的需要，也值得我们做进一步研究。总体而言，本次论坛为我们开启了一个新的研究领域。中国地方政府创新中心将通过深入调研，不断深化对开发区发展及其政府治理创新的相关研究。