汪晖:竞次式经济增长与土地财政下城市化的中国模式

发布者:系统管理员发布时间:2015-01-14浏览次数:107

    2015年1月9日下午,政府管理系行政管理研究所第21次seminar在蒙民伟楼246室顺利举行。汪晖博士以“竞次式经济增长与土地财政下城市化的中国模式”为主题做报告。

 

    竞次式,而非竞优式,着重讨论的是改革开放以后,尤其是90年代以来中国所走的城市化发展道路,因其带有鲜明的中国特色,故称之为“城市化的中国模式”。城市化是经济增长或工业化的结果,讨论城市化的中国模式必须先研究中国当前的经济增长模式。

 

    汪晖博士提出,90年代中后期的中国经济增长沿袭着一条类似、但又不完全同于东亚模式的道路。但相比于传统东亚模式的高投资低消费,中国投资比例更高,消费比例更低。而真正将“中国模式”和传统“东亚模式”区别开来的,是中国地方政府发展经济的强大动力。他认为,中国模式的一个关键,是中国特有的土地征收和出让制度,它使地方政府可以运用土地政策工具,一方面推动了以大规模低价供应工业用地为基本特点的一波波开发区建设,另一方面,它也让地方政府为获得垄断利润,限量少供商住用地,推高房地产价格。不过,相较于成功地摆脱了中等收入陷阱的日本和东亚四小龙,中国30年的发展,尤其是最近15年的发展,虽然收入有很大增长,但收入不平等加剧、环境污染、征地等导致社会矛盾,资产泡沫,大量流动人口无法在城市定居,似乎正在拉美化。

 

    为什么会出现这样的问题?需要全面理解中国现阶段的增长模式形成的体制背景。第一,分税制改革后中央的财政集权促使地方政府寻求突破。第二,地方国有企业和乡镇企业改制后,区域之间开始了以低价供应工业土地、放松劳工管制和环境保护为主要政策工具的招商引资竞争。第三,1998年住房改革后地方政府发现商住用地出让,尤其是住宅业用地可以带来高额出让金,横向补贴在工业用地上的损失,作为重要的预算外收入来源。

 

    上述三因素共同作用的结果,催生了中国目前的这种“竞次型”的经济增长模式:地方政府通过压低劳动价格、放松劳工管制和环境保护,以及各种税收上的优惠,来吸引投资,推动经济增长。由于是竞次而非竞优,不是按照市场配置,而是受政府干预影响,资源价格机制是扭曲的,导致中国成为全世界中、低端制造业中心,往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的产业中心。这样的一种发展模式,使得中国经济在全世界的地位得到了很大的提升,也带来了一系列严重的后果。为了消化过剩制造业生产能力,政府不得不人为地压低人民币汇率,只有这样才可以把过剩的制造业生产能力输出到国际市场。而一旦人民币被人为低估,就会带来不断增加的制造业部门出口顺差。人民币汇率无法随生产力进步适时调整。又自然会诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱,结果是外汇储备迅速累积,人民币要对冲,经济中就出现严重流动性过剩的问题,继而催生出房地产问题。此外,还涉及到大量耕地占用、失地农民等问题。

 

    正是这种经济增长模式,形成了中国独有的城市化发展模式。主要表现城市空间结构失衡,人口城市化与空间城市化之间严重不匹配,即现有城市空间的大幅度扩张并没有为不断进入城市打工的迁移人口提供生活用地,而是主要用于以工业开发区为主体的生产建设用地。

 

    中国在过去15年左右的城市化快速推进过程中,投融资模式发生了巨大变化,从以预算内财政为主进行城镇基础设施和公共服务融资,逐渐转向依靠预算内、预算外财政和银行贷款等多种方式融资的局面。除了少数有高速公路等现金流还款来源的融资平台,很多地方政府向融资平台注入的资产均为土地,地方政府对融资平台债务的担保或抵押,也依赖土地升值带来的土地出让收入。换句话说,无论是土地财政融资手段还是债务融资,地方政府手中握有的土地都是一个主要的工具。如果没有土地财政,仅凭“吃饭财政”,地方政府是难以推动如此大规模的基础设施完善和城市建设的,但也正是存在这样的激励机制,中国的土地征收、农地改革始终难以推进。

 

    “土地财政”不能简单理解为地方政府低价征地,高价卖地。这是因为地方政府在其出让土地行动中绝大部分(工业用地)不直接获利,甚至亏损。地方政府往往还需要用商、住用地招、拍、挂获得的收支盈余来横向补贴工业用地协议出让后的收支亏损。

 

    地方政府面对着两类不同性质的投资者,商业和房地产业在内的服务业投资者和制造业投资者。制造业部门缺乏区位特质性,工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”;商住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府完全可通过“招拍挂”方式高价出让土地,并把高地价转嫁给本地住宅业的消费者。所以,会观察到地方通过设立“土地储备中心”来调节和控制商、住用地供地规模,提高出让金,制造业则杀价出让土地。

 

    地方在制造业投资竞争中获得好处不仅限于制造业后产生的增值税收入,还包括本地制造业发展对服务业部门增长的推动并带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入,或者可以称为制造业发展的“溢出效应”。

 

    但汪晖博士又指出,全国三万亿的土地出让金,纯收益仅有三成,远及不上地方债务的数额,这就体现出土地金融的重要性。地方政府平台公司的融资主要有三种形式:一是银行项目贷款;二是发行“城投债”;三是融资租赁、信托私募等商业融资。无论哪一种形式,土地都是最重要的资产,在融资过程中起关键性作用。地方政府投融资平台是地方政府突破财力限制、综合运用社会资源服务经济发展的一种体制创新,但其中隐含的债务风险也对地方财政构成一定的压力。地方政府的举债资金主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出,而不是用于地方政府经常性服务项目的支出。这种“以小财政撬动大城建”,在开始的时候,地方政府债务显得不那么突出,主要是由于房地产市场的持续繁荣使得地方政府能够通过“土地财政”获取巨额土地出让金收入。但是一旦像现在这样,土地价格涨不上去,地方债务的风险就开始显现,就算是救市,所有政策放开,市场的反应还是非常冷淡,而且中国的银行普遍更愿意贷款给政府和国企,在地方实际操作中,也出现一些问题,一是作为抵押品的土地被重复计算,多次贷款;二是部分银行因业务发展指标考核的压力,纵容地方政府和中介机构高估抵押品价值。

 

    尽管2008年后中国产能过剩的问题已经暴露出来,国际订单已经大幅下降,但工业用地却仍在增长,这主要归因于地方政府的路径依赖,只知道通过招商引资来促进经济发展。

 

    传统发展模式已经不可持续,中国经济目前已经开始进入下行通道,但严重路径依赖的地方政府还不知道该如何应对,甚至连中央政府也可能没找到合理的解决方案,一直在增加投资,使得中国的经济形势越发扑朔迷离,难以预测。

 

 

以下为与会人员对汪晖博士“竞次式经济增长与土地财政下城市化的中国模式”主题报告作出的回应及提出的观点:

 

    田传浩博士在阅读报告原文的基础上,分别从研究贡献、可能存在的问题、对报告数据的补充等三个方面展开点评。

 

    首先,在研究贡献上,他认为汪晖博士的研究非常清楚的说明了中国过去20余年土地财政、土地金融与城市化的融资与建设模式,对地方政府土地出让、财税增收与地方政府公共品支出的逻辑和数据进行了非常漂亮的展示,尝试从土地、财税、社会保障与户籍制度改革联动的框架下构建一个新的可持续的城市化模式,最后提出两个未来的转变:一是围绕土地-户籍-财政体制改革,促进地方政府职能的根本性转变,二是从目前以土地抵押为基础的土地财政模式,转变为以市政债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式。

   

    其次,他针对报告本身,提出两个层面的问题:一是在未来的建构上,有两点值得关注,其一是地方政府和中央政府进行这些转型的激励机制何在,论证的可行性和地方政府可以接受的可行性是否一致,其二是报告主张同地同价同权,提出以集体建设用地入市的方式,为城市的新移民提供可负担的住房,但这与其所选取的城中村国有化、征收及出让的例子,逻辑上不能自洽;二是在理论与经验上,土地财政下的财政最大化同竞次性经济增长的GDP最大化,逻辑上是否一致?如何一致如何检验?不一致又将如何检验?这将是模型构建时面临的最大问题。

 

    最后,田传浩博士通过一系列图表数据的整理说明,对汪晖的研究报告进行了补充完善。第一组图表表明,1994年分税制改革导致中央政府税收急剧增加,而地方政府税收大幅下降,同时地方政府支出增加,中央政府支出却下降,在不包括抵押融资的土地财政收入中,建筑业所得税在土地财政相关税费收入增加最快,且比重最高。第二组图表从分区分层的视角,先是描绘出全国以及浙、赣、陕三个省份的土地财政收入变化,分析指出全国的增长速度很高,但是东、中、西三层的地区差别非常大,经济发达地区土地财政的规模增长得更快,再看详细的增长速度,2000年到2009年华东地区的土地财政收入增幅非常大,也是全国增长速度最快的,并且土地财政的收入规模要远高于其他地区,汪晖博士提出的经济增长模式,在华东表现得尤为明显。第三组图表则是分结构来看土地出让金与土地税费的变化关系,在2000年以前,土地税费在地方财政收入中的比重更大,但是随着土地储备制度的实施,经济型用地的价格急剧上升,土地出让金的比重逐渐高于土地税费,而更大的一部分土地抵押融资,有待更为权威和丰富的数据进行说明。

 

    周云亨博士联系自身的研究,试着以国际石油价格下跌时石油输出国的表现,来理解土地财政的路径依赖,想要了解中国的土地财政是否存在类似于能源的负激励机制,他进一步指出,工业用地批得越多,既有正向的税收、就业等方面的溢出效应,也有负向的环境等方面的溢出效应,加之商业用地收益如此之高,地方政府没有因此降低工业用地的比重,这中间有没有一个正激励?

 

    陈国权认为土地运作在中国是非常有特色的现象,土地所有制深刻影响地方政府的治理模式,最值得关注的问题是中国地方政府在土地公有制背景下如何建设。 当前中国的土地情形比较类似于西方国家在封建社会实行的家族土地制,土地分为城市国有和农村集体所有,后者无法变更用途,产权并不不完整。在这一背景下,土地增值保值,成为地方政府义不容辞的责任,从农用地到城市建设土地,土地价值的变化非常明显,作为中国土地的开发主体的地方政府,承载着土地开发的责任和义务,“早觉醒,早发展”。由此,陈国权博士将中国改革开放以来的三十几年,分为两个阶段,一是哪个地方先发展民营经济,哪个地方的经济先发展,二是哪个地方先开发土地,经济先发展起来。不过,由于平衡财政思想下的预算法的限定,地方政府的财政收入是只能与税收挂钩,不能负债,这一模式下土地是无法被开发的,只能通过融资平台,随之出现的现象时,哪个地方先搞融资平台操作,哪个地方经济先发展起来。

 

    当前中国的经济发展模式主要依靠劳动力竞争和廉价工业用地供给,提高投资竞争力,来吸引外部投资,由于过分压低工业土地价格,很多地方政府甚至存在亏损,在经济大循环的机制下,在98年以前主要是通过税收来补偿的,而当资金引进之后,这一情形才有所改变。此外,陈国权博士还提出一个非常重要的研究问题,即按照现行法律规定,土地只能用于公共基础设施建设,当前中国的基础设施的建设的成就是有目共睹的,但其背后,也存在严重的消费结构问题,最为有代表性的现象就是中国的大学拥有世界一流的校区,却只有三流的教学,亟待法律做出适时的调整。

 

(行政管理研究所 朱佳焕供稿)