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张蔚文:财政激励、晋升激励与地方政府土地违法的策略互动

编辑:admin 时间:2015年05月12日 访问次数:90

   

    2015年5月8日下午,公共管理学院政府管理系、行政管理研究所在蒙民伟楼250会议室成功举办系所5月份的seminar。张蔚文博士以“财政激励、晋升激励与地方政府土地违法的策略互动”为主题做报告,学院、系所相关专业博士、硕士研究生以及本科生等四十余人参加了本次研讨会。

 

    土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律、法规的行为,即不履行土地管理法规定的义务或滥用权利与职权应当追究法律责任的行为。我国明令禁止任何土地违法行为,并从制度与技术上双管齐下对土地违法进行查处,例如建立国家土地督察制度、开展土地执法百日行动、土地卫片执法等。然而,违法用地数量仍然居高不下,土地违法现象甚至有愈演愈烈的趋势。这个问题引起了学界的重视,一种普遍的观点认为:以财政分权和政治集权为主要特征的中国式分权改革为地方政府发展经济提供了强大的激励,从而引发了地区间“为增长而竞争”。分权式改革固然带来了很多收益,但也付出了一定代价,而屡禁不止的违法用地就可以被视为是分权式改革的代价之一。基于这一研究背景,张蔚文博士分别从“违法用地现象为什么屡禁不止”、“地方政府为什么抛弃监管者的身份,转而成为土地违法的主体”、“在违法用地过程中,地方政府会选择恶性竞争抑或策略响应”以及“经济发展与耕地保护同为中央制定的目标,地方政府为什么执行前者而规避后者”等方面对这一问题进行完整的阐述,并分析提炼出一系列有价值的研究问题。

张蔚文博士从财政激励、政治激励以及现行土地制度固有弊端三个层面回答了“违法用地现象为什么屡禁不止”与“地方政府为什么抛弃监管者的身份,转而成为土地违法的主体”。张博士认为:地方政府对违法占地行为的默许、纵容甚至不惜冒险配合企业或是直接成为违法主体的财政激励主要体现在两个方面。第一,企业能够为地方政府带来持续且稳定的预算内税收收入流,地方为扩大税基积极投入到引资竞争甚至不惜送地招商;第二,企业发展能够带动地方工业的发展,同时带来基础设施的完善、人口的集聚及服务业的连带发展从而推动城市化进程。高度城市化下经营性商住用地的地价水平会被抬高,地方政府便可借此获取高额的土地出让收入。就政治激励层面,张博士指出:官员晋升锦标赛中,经济绩效与地方向中央上缴财政收入的大小是地方官员政绩的重要组成部分,地方官员为了谋求晋升,容易出现急功近利、违法用地的行为。当地方官员处于任期前期时,地区的土地违法情况更严重;“年轻”地方官员所在地区的土地违法情况更严重;在“两会”召开的前一年,地区的土地违法状况更严重。除此之外,当前高度集权的土地制度难以规避计划经济模式下易出现的所有常见问题,诸如无法科学预测指标诉求、指标与空间布局不匹配、忽略地区经济发展阶段和土地资源禀赋的差异等。同时,地方政府的违法用地可以通过补办合法手续使非法占地行为“合法化”。

 

    关于“在违法用地过程中,地方政府会选择恶性竞争抑或策略响应”,张蔚文博士提出了“土地违法的空间策略互动”一说,即地区竞争格局下的地方政府在实施土地违法行为时会依据竞争地区的土地违法水平来确定自己的行为从而形成竞争模仿的空间策略互动。地方政府的土地违法行为决策不仅与本地区的资源禀赋相关,还取决于“邻居”地区(地理相邻或者经济发展水平相近)的土地违法状况。原因在于:只要本地区的违法程度不过于突出或者与其他地区保持一致,那么法不责众的心理下地方官员受到严重处罚的概率很低,这样就能以最小的风险获取利益。

 

    张蔚文博士对报告的数据来源、模型设定、估计方法与估计结果进行了详细介绍。此项研究选取了全国30个(除西藏外)省级行政单位1999-2012年的平衡面板数据,计量模型为具有空间滞后效应的时空动态面板数据模型,采用两阶段系统广义矩估计(SYS-GMM)对所选模型进行估计。估计结果与已有经验共识大致吻合,但也出现了少数与预期不符的结果,例如人均GDP和违法用地呈现显著的负相关,对此的解释是:第一,经济欠发达地区分到的土地指标较少;第二,欠发达地区的地方政府在不平等厌恶的心理作用下会对当地的经济发展表现的更为急迫;第三,经济欠发达地区耕地资源相当丰富,受到的监管力度则相对较小;第四,经济发达地区会通过“制度创新”来增加建设用地的指标。

 

    针对“经济发展与耕地保护同为中央制定的目标,地方政府为什么执行前者而规避后者”这个问题,张蔚文博士把原因归结于三点:第一,经济增长更能符合地方政府的自身利益(经济收益或是政治收益);第二,地方官员会倾向于通过合谋以最小化土地违法的成本同时实现经济增长;第三,地方政府土地违法的问责并没有真正落到实处。

 

    张蔚文博士总结指出,当前地方政府土地违法处于“高水平”的纳什次优均衡,要实现向“低水平”全局最优均衡的转变,除了加大对违法用地的监管和查处力度,增强地方人大、司法体系等对地方政府土地违法行为的横向问责力度,还需要全面的从土地制度、财税体系以及政治体制等领域的综合配套改革入手,关键在于改变过去以地区生产总值和经济增长率论英雄的官员选拔标准,切实增加例如合法用地、耕地保护或是生态文明建设等在官员政绩考核体系中的权重,从源头上改变地方官员的经济增长晋升激励。在此基础上,再配合以财税体制、土地制度的联动改革,地方政府的违法用地才有可能最终达到“低水平”的全局最优均衡。

   

 

    与会人员分别从以下几个方面对张蔚文博士的“财政激励、晋升激励与地方政府土地违法的策略互动”的主题报告提出问题及点评意见:

 

    王浩同学就报告提出两点困惑。第一,是否应该重新思考土地违法这个词?现有的土地制度是一种计划制度,土地违法是否可以被视作是对现有固化制度的一种反抗与创新?第二,中央虽然明令禁止土地违法,但为什么没有施行特别严厉的制裁行为?是否因为中央已经意识到现有土地制度的弊端,因而一定程度上默许这种现象的存在?张博士回应道:土地违法不一定是贬义的,它可以被看做是突破体制的无奈之举,这在报告中已有体现。现在中央政府把原本分配好的指标收上来重新分配叫调整完善,不叫重新编制,这样地方政府的某些违法行为就“合法化”了,这是很可笑的。计划体制的分配土地方式是根源,不太可能得到改善。对于第二个问题,其实是中央政府和地方政府一起在违法,特别是一些重点项目的建设,完全没有按照规则制度进行。

 

    田传浩博士评论认为:报告从“本该成为地方土地监管者的地方政府却成了土地违法的主体”这一现象出发,利用省级面板数据解释土地违法的时空差异,将土地违法与政治激励、财政激励相关联,既重要,又有趣,是非常重要的学术贡献。但是,土地违法的时空差异并没有回答为何地方政府会成为土地违法的主体,核心问题还是在于地方政府在不同的任务考核中为何会选择牺牲某些任务(比如土地持法)而完成另一些任务(也许是经济增长),需要补充更多的证据支持。第二,由于土地违法数据只有省级层面,因此目前的研究是不得已而求其次,但需要补充两个方面的证据,首先,省级官员是土地违法的主体,或者,省级官员能够通过某种方式与地市级官员的土地违法行为联系起来;其次,需要说明省级官员的晋升激励与土地违法或者经济绩效有明显地关系,必须回应陶然等(2007)认为省级官员晋升主要与关系而非绩效有关的观点和证据。第三,目前财政激励的指标测度是不合适的,不能用发生在后的变量作为原因来解释发生在前的变量;而晋升激励的测度还有改进的空间。

 

    张博士解释用省级数据是退而求其次之举,因为县一级政府的土地违法数据更有代表性,县级官员也是晋升的主体,但是要搜集完整的县级层面数据过于困难,因而只能舍弃。

 

    高翔博士认为,理解地方政府的选择性政策执行,需要我们重新认识中国的治理体制。一般而论,韦伯式科层制建立在非人格化的基础之上,强调程序规范和客观绩效,更适用于完成常规工作。而中国的治理体制则有着动员体制的典型特征,在完成任务方面有较大灵活性。但与此同时,完成任务的压力有时也会导致政府官员在实践中不惜以突破规则为代价。这一方面可以帮助我们理解地方政府为何有选择性地履行中央下达的政策指令,另一方面也意味着忽略任务完成情况,仅以GDP等绩效指标解释官员晋升在逻辑上有着不完备的地方。

 

(行政管理研究所 张盛供稿)