郁建兴、关爽：当代中国国家与社会关系的新进展

    十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，以及“推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制”的治理目标，既是对已有国家与社会互动实践的合法性确认，也将进一步推动国家与社会关系的变迁。那么，在中国政府推动社会建设的进程中，国家与社会的关系发生了什么变化？如何描述和理解当代中国国家与社会关系的新进展，如何把握未来中国国家与社会关系的发展趋势？

一、当代国家与社会关系研究的不足

    中国国家与社会关系研究中的理论变迁，既继承了西方社会科学发展出来的理论框架，又折射出中国经济社会发展中国家与社会关系的复杂性、多面性与动态性，呈现了中国国家与社会关系的不同景象。但是，已有研究成果依然存在着较大局限性。首先，当前国内的国家与社会关系研究，多表现为二者关系“应该是什么”的价值倡导，缺乏真正从社会建设现实出发，进而对国家与社会的互动过程进行经验说明与验证的研究，缺乏对国家与社会的相互影响、相互形塑机制的呈现，以及两者在互动中的行为变化研究，从而也就无法反映当代中国国家与社会互动关系的实际状态与演变。其次，已有研究揭示了社会建设的部分事实，但过多关注细节以及具体的、局部的事件，片面化、片段式地理解社会建设事实，从而忽略了国家与社会互动关系中变迁的过程性以及蕴含的发展趋势，导致研究结论的有效性和适用性不足。最后，已有研究侧重描述当代中国国家与社会关系发生了什么变化，而对这种变化“是什么”，以及“为什么”会发生这些变化缺乏理论上的认知。这就导致现有研究无法解释与回应当代中国社会发展的逻辑与方向问题。

二、从社会管控到社会治理：中国国家与社会关系的新分析框架

    1949年中华人民共和国成立以来，中国经历了从总体性社会向多元社会的演变过程，特别是1978年后，从计划经济体制到社会主义市场经济体制的改革历程，是一个从传统社会加速迈向现代社会的历程。这一历史进程改变了国家与社会的力量对比，进而对国家与社会关系产生了直接或间接的各种影响。进一步讲，市场和社会转型虽然伴随着国家与社会关系的改变，也造成了国家对社会力量的松绑，国家机器不再对社会活动进行完全的控制，但这并不意味着国家完全从社会领域退出。国家即使改变了改革开放前全面控制社会的行为模式，但是并没有放弃对社会的控制。

    基于历史考察，本文提出“从社会管控到社会治理”的新分析框架，用以描述当代中国国家与社会关系的发展态势：当前的中国国家与社会关系，正处在一个从社会管控走向社会治理的发展过程中。在其中，国家与社会的互动状态体现为国家既存在通过社会建设维持控制机制，强化社会稳定与社会秩序，实现管理目标的管控意图，也正在通过制度建设和治理策略调整为社会发展提供空间，从而达到“建设社会”与提升国家治理体系的有效性与合法性的双重目标。与此同时，社会力量一方面通过迎合国家以获得合法性，另一方面能够利用机会和行动空间通过对抗、冲突，承接政府转移职能、主动参与国家事务、影响国家政策过程等并存的生存策略，表达、维护自身利益以赢得自身的成长与发展。因此，当代中国国家与社会的互动关系，一方面表现出国家管治与国家主导下的社会治理共存的局面，另一方面凸显出走向社会治理的可能性。

    作为两种社会建设模式，“社会管控”是指这样一种管理模式，（1）在主体上，政府占有绝对主导地位；（2）在手段上，管理手段与方式相对单一，主要以行政手段管理社会，重在行政控制；（3）在管理过程上，政府的管理行为倾向于消极管理，以应对“危机”处理社会问题；以管为主，防控结合；事后处理，掩盖事实；（4）在内容上，重点在于社会治安、摆平纠纷和矛盾、平息群体性事件等方面；（5）在结果表现上，盲目、片面追求社会稳定与社会秩序；维稳成本较高，管控效果不明显。从根本上说，“社会管控”体现了政府以行政为主导的维稳思路，以及自上而下管理社会的行为模式。

    相应的，“社会治理”是指，（1）在主体方面，政府在治理过程中发挥主导作用，并致力于形成多方参与社会事务的治理格局。（2）在手段上，治理手段多样化，并向多种手段综合运用转变。（3）在过程上，治理过程本身不在于控制，而是协调。基于治理逻辑，政府与公民、社会组织由社会管控模式中的管理与被管理、控制与被控制的关系变成了一种进行沟通、协商的双向互动模式。而且，社会治理过程注重运用“法治思维”解决社会问题。（4）在内容上，重在利益表达、增强社会自我调节、推动社会自治秩序等一系列体制机制的构建等。（5）在治理目标上，促进社会公平正义，培育社会力量，并形成一系列制度化推动多元主体共同参与的社会治理新机制。（见表1）

表1 “从社会管控到社会治理”的新分析框架

    总体而言，从社会管控到社会治理，作为一种动态的演变过程和过渡形态，不仅是对当代中国国家与社会关系的现实描述，也暗含了国家与社会在互动中走向社会治理的发展趋势和方向。它不仅意味着中国政府逐渐从社会自身的发展逻辑审视社会建设问题，更预示着治理理念、治理手段与治理模式的多重变革与转型。在此过程中，社会管控的浓厚色彩会逐渐褪去，并让位于社会治理。必须指出，社会治理也有“管理”的一面，但与“社会管控”不同的是，社会治理中的“管理”是在法治框架内，在尊重多元价值，协调各方面、各层次的利益诉求，推动社会和谐的基础上，化解社会矛盾，实现社会稳定。

三、当代中国国家与社会的互动：国家主导下的社会治理

    在从社会管控走向社会治理的发展过程中，“国家主导下的社会治理”成为这一变迁的现实路径与内在逻辑。它表征了当前我国国家与社会互动的实际意蕴：在社会建设领域，国家与社会发现了共同的“利益契合”点，即对国家而言，社会建设的推进有助于提升国家治理能力与治理绩效；对社会而言，加快社会建设进程拓展了社会力量的发展和运转空间，并推动了社会自身的能力建设，有助于形成成熟的社会基础。在走向社会治理过程中，国家仍然保持活跃并且强势的姿态，其保留了制定游戏规则的主动权，并奠定社会发展的制度基础。然而，社会治理的动力机制来源于社会自身。“国家主导下的社会治理”表明，国家与社会的互动蕴含了社会治理的动力机制与走向社会治理的可能性。

（一）国家通过制度安排与治理策略调整，增强国家治理的有效性与合法性，并为社会力量的发展释放了空间

    改革开放后，市场转型与社会转型引发了更多的社会矛盾，国家面临政权稳定性与绩效合法性的双重压力。国家的制度安排与治理策略的调整具体表现在：

    第一，国家通过制度创新与制度建设，创造、规范有利于社会发展的政策环境与制度空间。比如以行政审批制度改革为突破口，通过简政放权来激发社会组织的活力，扩大社会参与的空间。截至2014年8月，新一届政府已经分批取消和下放的行政审批事项总计463项，并且全面启动清理非行政许可审批。再比如，社会组织“双重管理体制”的解体，为社会组织的成长与发育带来了新契机。为依法推进社会组织直接登记改革，民政部正在会同有关部门修订《社会团体管理条例》，并且还将修订《基金会管理条例》和《民办非企业单位管理条例》；在2015年底前完成协会商会类社会组织与原有挂靠单位的真正脱钩。

    第二，国家逐步完善制度化的利益表达渠道来容纳民众的利益诉求。比如国家信访局首次针对越级上访问题出台的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，已于2014年5月1日起实施，其目的在于引导、鼓励公民通过制度化的信访渠道，依法逐级走访，进一步落实信访部门和地方政府的责任。据统计，《办法》实施一月，群众到中央国家机关信访机构来访批次同比下降28.7%，到国家信访局来访批次下降35.6%。

    第三，国家通过颁布法律法规，以及放开相关政策领域，引导社会力量的参与。比如近年来，中国政府日益重视环境保护问题，不仅出台了一系列环保法律法规，还催生了新的环保社会组织。同时，劳工议题、扶贫领域以及法律保护在内的等以往被官方严格控制的社会领域不仅逐渐向社会开放，而且允许市民参与。

    第四，国家逐步重视社会政策对社会发展的积极作用，平衡效率与公平。进入新世纪以来，面对经济改革过程中积累的种种社会问题，中国开始强化国家在社会福利和公共服务中的角色，出现了社会政策的急剧扩展。社会政策在推进社会公平正义方面起到了积极作用。

    第五，地方政府转型及其推进的社会治理创新实践在培育社会力量中扮演重要角色。以前七届中国地方政府创新奖为例，在159个入围项目中，呈现政府与社会的互动关系、具有国家与社会协同治理特点的项目占全部入围项目的65%以上。

    可以看到，国家正在努力通过制度变革与治理改革，创造有利于社会参与的机遇结构，有意识地培育社会力量，激发社会活力，允许并引导社会力量发挥更大作用。特别是，“十二五”规划首次专设一章阐述社会组织发展。十八大及十八届二中、三中全会明确要求，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，改革社会组织管理制度，激发社会组织活力，社会组织的改革发展已经上升为党和国家重大发展战略。由此，社会建设和社会治理已经成为国家发展的战略性目标。

（二）社会通过寻求和争取更大的机会空间得以发展

    转型社会的发展已将社会组织推进了突破困境和寻求发展的新阶段，社会组织在提供社会服务、构造国家与社会关系等方面具有重要作用。

    以社会组织为例，首先，社会组织的登记管理制度，不仅证明社会组织的合法性存在，也为社会组织运行提供了合法的制度空间，进而实现自身的组织目标。而且，由于正式注册的社会组织可能过于依赖政府资源开展各项活动，导致社会组织试图规避这一制度。事实上，中国社会组织有足够空间和机会避开民政部门的注册规定以获得实际的合法地位。其次，国家与社会之间不断扩大的空间，为社会组织发展提供了机会与资源，更为其与政府间的合作提供了契机。这种合作的重要形态便是社会组织主动要求纳入到国家政治体系当中，并实现或部分实现参与和协作的制度化。相关经验研究表明，社会组织会主动寻求与政府的合作，获得政府支持，以使自身更加便利地开展工作。此外，社会组织有可能成为中央政府向地方政府施加压力的中介。最后，社会组织也可能会绕开正式制度，通过非正式制度与政府机构建立联系，并且社会组织领导人在其中发挥着重要作用。

    总的来讲，社会在处理与国家的关系过程中强调其自主性的成长与释放，并展开了各种形式的自我保护运动。而且，“社会”也在改变其生存与发展策略，它并不仅仅满足在国家为其规定的范围内行动，而且还通过与国家的主动接触与互动，保持与政府的相关性，并以协作或合作的方式参与社会问题的解决。社会组织与公民通过充分利用既有体制和新体制的平台效应和积极参与的过程，在协助政府履行相关职能的同时，社会力量的参与意识、社会责任与参与能力等等都会得到相应提升，这也同时为自身争取了更广阔的生存空间。

（三）社会治理的动力机制与内生逻辑基于良好的社会基础

    在当代中国，国家与社会行动者对自身行为的不断调适与彼此的积极互动推动了社会建设进程。在其中，国家充当社会力量“发动机”的作用无疑是重要的，但制度环境的改善并不会自然而然带来社会的成长。更进一步说，如果不改变用“国家”来诠释“社会”的思维方式，就不可能得出国家之于社会发展的真实意义。因此，在重视国家制度变革的同时，更要重视社会自身能力的提升。良好的社会基础型构了社会治理的动力机制与内生逻辑。

    良好的社会基础来自公共精神的培育与社会自身的能力建设。公共精神在于共同体内的人们不仅要具有共同利益和价值，而且要具备公共参与精神，就公共议题达成共识并进入公共政策的设定议程，进而影响政府决策过程，提升实际参与效果。社会能力建设的关键在于大力培育发展各类社会组织，既发挥它们在重新组织化单位制解体后的原子化的个人，并开展自主治理方面的作用，又发挥它们在参与公共服务供给和协同政府开展社会管理方面的重要作用。

    良好的社会基础得益于国家与社会的良性互动。社会建设过程就是“自上而下”与“自下而上”双重路径推动的社会力量成长与能力建设过程。一方面，国家通过具体的社会体制机制构建，确保社会力量的生长和发育空间，并且能够让组织化的利益冲突在国家引导下得到有效整合。另一方面，随着经济体制改革的不断深入，社会成员会对社会组织有更高的利益诉求和压力，其参与意识的提高更加需要内聚一致的群众基础。进而，社会组织成为主要的利益诉求渠道，并与国家形成制度化联结的互动，在利益协商中增强自身的参与能力。

    良好的社会基础成为走向社会治理的根本动力，但这并不意味着国家是不重要的。即使在社会治理状态下，国家依然占有相对强势的主导地位，只不过其具体强度和方式方法会因环境变化而变化。我们不能将国家或政府理想化，同样也不能将社会组织理想化，尤其在社会组织发展的初级阶段，社会发展需要一个强有力的国家或政府，这要求政府在发挥主导作用的前提下，建立政府与社会良性互动的机制。当社会力量逐步成长起来时，国家的作用便更多体现在维护社会稳定与社会秩序，提供国家与社会良性互动的制度基础，在国家与社会的合作中保持更大的灵活性等方面。

（四）走向社会治理的根本保障在于制度化与法治建设

    在社会治理语境中，制度化是指中央政府通过宣传、报道或向典型地区学习等方式确认某种成熟的、成功的社会治理创新经验，并从国家层面为这种创新在各个地方层面的广泛扩散提供相应的制度保障，为社会发展提供整体的制度安排，并且其他地方政府能够根据本地条件因地制宜实施这一制度。十八届三中全会更要求加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进。这表明国家制度已经逐步在为地方探索提供制度空间和合法性确认。

    必须指出，并不是所有的社会治理创新经验都需要制度化。制度化的普遍意义在于承认社会治理不仅仅是中国应对社会问题的策略和政策工具，而应该被视为实质性的政治进步。

    更重要的是，法治是国家与社会的互动以及社会良性发展的最基本保障。十八届三中全会“法治社会”的提出，意味着国家或政府必须向社会放权，培育社会，并接受社会对国家权力行使的影响与监督。同时，社会不仅仅依赖于国家、政府的引导与管理，它更需要通过公民个体和社会组织的行为，以社会自身的法治化和自治化维护自身的有序化。

【作者单位：浙江大学公共管理学院】

（摘自《探索与争鸣》2014年第12期，原文约20000字，原题为“从社会管控到社会治理：当代中国国家与社会关系的新进展”）