【光明论•2016年“两会”前瞻】
【编者按】党的十八大以来，习近平总书记高度重视民生工作，多次发表重要论述。他明确提出“五大发展理念”，把共享作为发展的出发点和落脚点。坚持共享发展，必须建立更加公平更可持续的社会保障制度。落实习近平总书记关于共享发展和社会保障的有关讲话精神，特别需要有能够完整、客观、理性地反映中国社会保障改革与制度建设进程的综合评估报告。就此，中国社会保障学会组织30多位知名社会保障专家学者编写《中国社会保障发展报告•2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。
2016年“两会”召开之际，光明网联合中国社会保障学会、人民出版社，以系列文章的方式推出《中国社会保障发展报告•2016》的核心观点，对中国社会保障改革与体系建设进行全景式跟踪评价和政策建言，由光明网理论独家刊发，以飨读者。
系列之六：
建设更加公平、更可持续、更有效率的养老保险体系
——中国养老保险发展报告摘要
作者：中国社会保障学会副会长、浙江大学教授 何文炯
养老保险是惠及面最广、所需资金量最大、社会各界最关注的社会保障项目。随着劳动就业形式多样化、人口预期寿命延长和家庭养老保障功能弱化，人民群众对社会化的养老保险及其相关服务有了更高期待。
我国社会养老保险制度始于1951年。20世纪80年代中期，伴随着经济体制改革，国家在社会养老保险领域进行了一系列改革探索。30多年过去，改革的主要成果可以概括为两条：一是与社会主义市场经济体制相适应的养老保险体制机制基本建立；二是基本养老保险由工薪劳动者权益扩展为国民权益。
一、“十二五”时期养老保险事业的主要进展
近五年是我国养老保险事业发展最快的时期之一，国家《社会保障“十二五”规划纲要》所设定的养老保险发展目标基本实现。
（一） 制度建设取得突破性进展
2011年7月开始实施的《社会保险法》对基本养老保险覆盖范围、制度模式、缴费和待遇办法、财政责任等作了具体规定。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将基本养老保险列为国家基本公共服务的一个重要项目。2011年启动城镇居民社会养老保险试点。2012年全国所有县级行政区全面开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险工作。2014年，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2015年，对国家机关和事业单位工作人员养老保险制度进行改革。2014—2015年间，有关部门就企业年金、职业年金和商业养老保险等补充性养老保险制定了相应的政策。这一系列举措，标志着我国基本养老保险实现了制度全覆盖，并向人员全覆盖迈进；标志着多层次养老保险体系建设的思路开始付诸实施。
（二）基本养老保险惠及面持续扩大
随着国民基本养老保险权益的确立，工薪劳动者和城乡居民参加基本养老保险的人数持续增长。特别是随着“全民参保登记计划”的实施，小微企业、非公单位人员、农民工、劳务派遣员工、灵活就业人员、城镇个体户等积极参保。到2015年底，基本养老保险参保人数达到8.58亿人，比2014年底增加1601万人，比“十一五”末增加4.98亿人。此外，各类人群的养老金保障待遇持续增长，为保障老年人基本生活发挥了积极作用。
（三）养老保险经办服务切实改善
五年来，各级养老保险经办服务机构和队伍建设得到加强，养老保险规范化、信息化、专业化建设取得新进展，经办机构管理服务经费得到切实保障，管理服务水平明显提高，参保人员获得了更加高效优质的服务。随着城乡养老保险制度衔接办法的出台，参保人员基本养老保险关系转移接续更加方便，这对于促进劳动力合理流动、保障广大参保人员权益具有重要意义。这一时期，各地区养老保险经办管理服务信息化工作扎实推进，信息查询、咨询等个性化服务普遍开展，养老保险管理信息系统在各地得到推广使用。
二、当前养老保险领域存在的主要问题
（一）制度分设：群体间待遇差距扩大
由于历史和现实的诸多原因，现行基本养老保险依然是制度分设：公职人员适用机关事业单位工作人员养老保险制度，公职人员之外的工薪劳动者适用职工基本养老保险制度，工薪劳动者之外的城镇居民和农民适用城乡居民基本养老保险制度。目前，公职人员退休后的养老金是企业退休职工基本养老金的两倍以上，而企业退休职工的基本养老金则是农民基本养老金的20倍以上。而且，近10多年来这种差距不仅没有缩小，反而还在扩大。
（二）地区分割：地区间政策不统一
根据现行制度安排，基本养老保险制度框架全国统一，但由地方政府组织实施，并承担基金兜底之责任，中央政府通过转移支付解决部分地区基金不足之困难。虽然《社会保险法》规定逐步实行全国统筹，但至今没有实现，且除直辖市和个别省份之外，大多数“省级统筹”并非统收统支。因而制度各要素在地区间存在差异，有的政策差异很大。养老金调整幅度和抚恤金发放标准不一，引发地区间矛盾；养老保险缴费费基和费率差异大，导致地区间的劳动力基础成本差距悬殊，直接影响着劳动力市场一体化。
（三）基金困境：收支平衡压力加重
根据持续的精算评估分析，从全国总体上看，职工基本养老保险短期内不会出现基金支付危机。但该项制度基金支出增长的势头强于收入增长的势头，基金平衡的压力正在加重。而且，由于制度分设、地区分割，制度运行效率不高，加上制度设计的缺陷，如果处理不当，则会酿成基金支付危机。事实上，该制度无法实现纵向平衡，标准参保人养老金精算现值小于养老保险费精算现值，且制度运行实践未达设计预期，部分积累制落空，基金实际收入低于设计预期收入，基金支出刚性增加，基金投资回报率低。在人口老龄化加剧和经济增幅趋缓的背景下，这种压力会变得更大。
（四）处境尴尬：补充保险发展缓慢
尽管有关部门积极鼓励职业年金（含企业年金）和商业性养老保险发展，但实际发展情况这与预期差距较大。已经参加基本养老保险的人群中，由于其基本养老金不低，且有持续增长的预期，因而很少参加补充性养老保险，而基本养老保险待遇较低的农民和城镇非就业居民，由于缺乏付费能力而没有参加补充性养老保险。因此，补充性养老保险领域呈现出严重的结构性矛盾：有购买能力者无意购买，而有购买需求者却无力购买。
三、“十三五”时期养老保险事业发展预期
按照“2020年全面建成小康社会”的目标，“十三五”时期基本养老保险制度应当理性地走向定型，补充性保险则将有较快的发展，养老保险事业将更加公平更可持续更有效率地向前发展。
（一） 制度定位更加明确
养老保险是十分重要的社会保障项目，要从国民权益、国家责任和社会合理分工、资源优化配置的要求出发，更加科学合理地确定其位置。一是明确在养老保险在老年保障体系中的定位，要加强老年照护保障、改进医疗保障，让养老保险逐步回归到以保障老年人基本生活资料购买能力为主要职责。二是明确基本养老保险在养老保险体系中的定位，秉持基本养老保险“保基本”的原则，将基本保障待遇稳定在适度水平上，鼓励营利性和非营利性补充性养老保险发展。
（二）制度安排更加公平
社会保障以保障社会成员基本生活为目标，以追求社会公平为天职。要按照“抑峰填谷”的思路，有效控制并缩小基本养老保险三项制度的养老金待遇差距；要规范并统一各地养老金待遇调整办法、缴费基数和费率确定方法，以统一劳动力基础成本，促进地区之间的公平竞争和全国劳动力市场的健康发展。同时，充分重视代际公平，合理兼顾当代人与后代人的利益，尤其是在面临经济波动时，各代人应当“共患难”，共同应对老龄风险。
（三）制度设计更加科学
基本养老保险是一项长期的制度安排，既要有坚实的学理基础，又要充分注意到本国的国情，尤其是对于原有制度的改造，则要充分注意改革前后制度的平稳过渡。因此，要按照互助共济的原则，坚持并完善社会统筹与个人账户相结合的模式，实行统筹基金与个人账户基金分账管理，全力实施以统收统支式全国统筹为统领的综合性制度改革，进一步增强基本养老保险制度的科学性。
（四）制度运行更可持续
要从国家治理体系和治理能力现代化的高度理解基本养老保险制度可持续的重要性。通过明晰各主体的权利义务关系，提高社会成员对制度的认同度；通过建立长期精算平衡机制、完善相关制度参数，增强制度的可持续性。
（五）主体责任更加清晰
要根据“人人参与，人人尽力，人人享有”的原则，清晰地划分用人单位、参保者个人和国家财政的职责，合理划定用人单位和参保人员的缴费责任，规范缴费行为，明确国家财政对于养老保险费、经办业务费和基金兜底的责任，并建立有效的保障机制。
（六）补充性保险更加繁荣
在基本养老保险逐步回归“保基本”的过程中，补充性养老保险会有更大的发展空间。随着各种政策逐步到位，用人单位员工福利计划得以落实，加上保险公司等机构的努力，未来职业年金（含企业年金）、商业保险等补充性养老保险将得到更快的发展。