2016年6月30日上午，公共管理学院政府管理系、行政管理研究所在蒙民伟楼246会议室成功举办系所6月份的seminar。博士研究生方丽以“准实验方法在政策评估中的应用：以评估新增建设用地指标的有效性为例”为主题做报告，学院、系所相关专业老师、博士、硕士研究生等三十余人参加了本次研讨会。
政策评估在政策科学的研究中具有重要地位。在应用科学领域，政策建议的提出对于社会问题的解决是十分关键的。提出政策建议的第一步就是政策评估—即分析一项政策带来的预期效果与副效果，政策的短期效应与长期效应。当前，在政策评估领域，学界贡献了许多优秀的研究成果。马里兰大学博士研究生方丽以评估新增建设用地指标的有效性为例，与听众分享了其对政策评估的研究经验：使用不同的研究方法进行政策评估时，获得的结论可能存在什么差异？不同研究方法背后隐含的假定是什么？这些假定会带来什么问题？如何解决这些不足？
首先，方丽以三篇文章为例，向与会听众介绍了政策评估领域的优秀研究成果。第一篇文章研究了印度尼西亚的学校扩张政策给当地适龄学生的就学带来的短期影响和学生未来的就业、工资带来的长期影响。第二篇文章研究美国最低工资法案的出台对国内就业率的影响，该研究关注了公共政策的实施导致的副效果问题。第三篇文章关注的研究问题是我国清政府废除科举制是否加速了清王朝的灭亡，这篇文章同样关注了政策的副效应。
其次，方丽简单概括了我国“新增建设用地指标”这一政策出台的背景。我国地方政府垄断了城市的土地供应市场。城市建设用地的扩张给地方政府带来地方财政收入和GDP的增长。因而，受到激励的地方政府会努力去扩张城市的建设用地。这导致了城市土地利用的效率损失，耕地减少，威胁粮食安全。中央政府希望通过出台一系列实物政策来有效控制建设用地的扩张。新增建设用地指标的出台就是其中的一种控制手段。最近一轮的土地利用总体规划是从2006年到2020年。实际上，地方政府在2009年左右才开始落实该政策。
再次，方丽认为，评估全国的地级市在2006-2010年间的“新增建设用地指标”政策的实施效果，不能简单地以城市实际的新增建设用地扩张量减去城市分配到的新增建设用地指标，并籍此判断指标政策的有效性。如果要判断指标的有效与否，我们需要进行反事实推断，即：假定没有指标政策的影响下，这些城市原本的建设用地扩张情况应当是怎样的。只有当前结果与反事实结果的对比才能真正判断政策的有效性。那么，如何模拟反事实的效果呢？第一种方法是实验法。在随机分组条件下对实验组和对照组的结果进行比较分析。这种方法在此处难以实现。第二种方法是准实验法。包括：（1）政策实施前-实施后的对比方法。此方法隐含的前提假设是：受政策影响的城市的新增建设用地的变化趋势的反事实结果与政策出台前的变化趋势一致。但是，必须考虑到，2008年金融危机后中央政府出台的的一系列投资刺激政策促使地方政府更多的出让城市土地。因此，此研究方法会低估政策的有效性。（2）双重差分的方法。该方法的前提假设是：在政策出台前，对照组和实验组随时间的变化趋势是相同的，除政策以外的其他外界事件对两个组变化趋势的影响也是相同的。因此，如果政策实施前后两组的差异发生了变化，那么，这种变化可以认为是政策因素所导致的。
最后，方丽分析了如果使用双重差分的方法，应如何对城市进行分组。虽然“新增建设用地指标”政策是面向全国所有城市的。但该政策是一个潜在的限制条件，只有对实际发展需求远超过指标的那部分城市来说，指标政策真正起到了限制作用；对大部分的中西部城市而言，其对建设用地的需求远未达到指标上限，指标政策难以产生影响。因此，这类城市可以作为对照组存在。在分组之后，指标宽松的城市组与指标紧缺的城市组在控制变量上有差异，可以使用PSM方法来筛选样本，减少两个城市组在城市特征（人口、面积、城市化率、GDP等）上的差异。从双重差分方法的数据分析结果来看，指标政策有效地降低了城市27%的建设用地扩张。前面的政策实施前-实施后的检验方法明显低估了指标政策的有效性。一系列的稳健性检验也支持了这一结果。
与会人员对方丽的“准实验方法在政策评估中的应用：以评估新增建设用地指标的有效性为例”的主题报告提出以下问题及点评意见：
田传浩博士评论指出，城市特征影响着城市对新增建设用地的需求。而根据前面提及的分组，城市特征相似的城市之间却存在指标宽松组和指标紧缺组的区别。这是否意味着上级政府并不是根据城市特征来决定给予各个城市多少的新增建设用地指标？如果是这样，应当可以用数据展示来说明，指标宽松的城市组拥有更多的建设用地指标。
对此，方丽回应道，城市的新增建设用地指标分配存在偶然性。同时，城市的指标宽松与否是相对于特定城市的需求而言的。而城市的需求是不可预测的，我们只能观察实际的发生量。当然，城市特征是一个很重要的因素，应当纳入考虑，这也是下一步工作需要改进的地方。
（行政管理研究所 尹晓红供稿）