2016年10月21日下午，公共管理学院政府管理系、行政管理研究所在蒙民伟楼246会议室成功举办系所10月份的seminar。陈国权教授以“公有制基础上的经济增长管理与政府治理逻辑”为主题进行了研究成果报告，学院、系所相关专业老师、博士、硕士研究生等三十余人参加了本次研讨会。
报告首先从中国经济发展的现实情况着眼，对比了1980年以来中国政府每年对于经济发展的预期目标和实际增长情况的数据，发现中国经济在35年的时间里从未出现负增长，同时几乎每年我国都能成功地完成之前设定的预期目标。基于数据的变化，以实际增长率为因变量、计划增长率为自变量的回归估计，发现计划增长率的系数达到0.92，高度显著（孙文凯，2016）。从对观察的认识，陈国权认为我国的经济增长是在计划下实现的。那么为什么中国经济增长能按政府计划的目标完成？中国是如何完成政府设定的经济增长计划的？中国地方政府为了完成经济增长计划如何进行管理的？
为了回答上述问题，陈国权引入了一个例子，江干区的一街道因为出色的完成了招商引资工作，不仅为他们带来了极高的综合考评得分，也在年终获得了一笔数额不小的奖金。从对地方政府的走访中了解到，该街道的情况是普遍存在的，各级地方政府为了激励下级政府，增加企业在区域内的投资，都会制定非常具体的考核规则。以横向的同级政府为比较单位，上级政府主要通过考核排名和货币奖励两种方式完成激励。在近两年的时间里，虽然全国的整体经济发展形势有所放缓，经济目标也有所回落，特别在2016年经济增长由非常明确的数值转变成了增长区间。实际上经济状况较好的省份都会将设定的目标远高于中央目标，从省级政府开始，对目标的层层加码和逐级下压依然存在，而政府所追求的投资已经不仅仅是企业选择注册地的虚拟值，更是能带来实际税收的有效投资额。压力和激励的并存确实能够促使政府将经济发展和吸引投资作为主要工作去努力完成，也的确在一定程度上保证了经济的发展，政府积极争取投资的行为也并非我国独有，在美国的一些市级政府行为中也同样存。单从效率和效果上说我国地方政府通常会给出更为优惠的政策，最直接的形式就是以极其低廉的价格出让土地，他们的这种选择是对未来税收增加的预先投资，从生产投入角度来看，就是以土地为要素的一种投资。当然过度的竞争也必然带来一些负向的作用，比如地方政府之间经常会出现互相挖企业的行为，这就有可能导致低水平的重复建设和盲目扩张。
在以上论述的基础上，陈国权解释了政府经济增长管理的逻辑。经济增长管理是本研究的核心概念，它是政府围绕经济增长计划建立的各种管理制度与开展的一系列管理活动的总称，而研究的重点是考察地方党委与人民政府围绕经济增长所实施的管理。接下来，陈国权引入了法约尔的管理五要素理论，逐一分析了各个要素是如何在地方政府的行为中体现出来的。第一，经济增长管理计划，主要体现在1978年以来，我国放弃了产品生产的计划，但强调了经济增长的计划，使我国从产品计划经济转向增长计划经济。包括1980年邓小平提出“到本世纪末实现经济总量翻两翻”，以及朱镕基强调的“保八”等要求，具有强烈的政治意义。第二，经济增长管理组织，陈国权主要分析了三种模式：政企统合模式与政府性投资、政府公司化、融资平台。三种模式突出地存在于各类开发区中，由于存在刚性的经济计划目标，地方政府为了完成目标会进行更多投资，从而形成了许多党政合一、政企合一的现象。以开发区为代表、运用管委会治理的第三区域，中国的经济增长是政府投资拉动型增长。其基础是中国特有的公有制经济制度，尤其是土地公有化下围绕土地的开发与利用，导致了政企统合模式的形成、政府公司化的运作、融资平台的诞生。第三，经济增长的指挥。地方党委书记是完成经济增长计划的第一责任人，是城市建设的总指挥。为了与责任相匹配，地方政府党委书记的权力不断增强，从而使得中国政府企业化后，权力不断集中。第四，经济增长管理的协调，以经济建设为中心，各党政机关都要为经济增长服务：党委常委都负责联系经济建设重点工程与重点企业；国家的开放政策，形成良好的国际经济合作格局；各个政府部门都会参与到其中，例如公安局会给重点引资企业开通绿色通道、提供更多的安保保障，甚至是选择性执法。因此，围绕经济增长各级地方政府都会有一个完善的协调机制。第五，经济增长管理的控制，主要体现在对经济增长完成情况的目标考核。各级地方政府都会有一个复杂的考核部门，设定具体的经济增长的考核指标与激励措施，通过每年甚至每个月对各个部门人员的完成情况进行排名，并据此做出相应的奖惩。
主体论述完成后，陈国权报告了研究的初步结论与存在的不足。研究认为中国自1978年以来经济增长稳定与高速的原因除人口红利、土地廉价、环境代价等经济因素之外，政府有效的经济增长管理也是非常重要的原因。政府通过有效的经济增长管理，充分运用人口红利、土地低廉等经济因素，成功地推动了中国经济稳定高速增长。
与会人员对陈国权“公有制基础上的经济增长管理与政府治理逻辑”的主题报告提出了以下问题。
曹正汉老师点评：本研究从政府治理的视角对中国经济增长进行了很好的分析，也有研究者第三区域等的理论研究，是非常好的观察，也有很多新的见解。但是也存在一些问题：第一，研究者认为公有制是政府高度集权发展经济的基础与原因，但我们可以观察到三十多年公有制范围是在收缩的，真正由政府控制的资源比三十多年前少了许多，那么这两者之间是否有矛盾呢？第二，研究理论基础是什么？研究者观点是经济基础决定上层建筑。但这个作为研究的基础还需要讨论。从经验的观察：如果上层建筑理解为政治体制和行政体制，那么在中国经济基础决定上层建筑似乎说不通。第三，中国政府在经济增长管理中的作用还需要更多观察。中国改革开放前三十年是对生产的全面管理，改革开放后转为目标管理，这个变化有多重要？会不会再变？
经济学院的赵伟老师点评：研究者的重点在解释政府在中国经济增长过程中发挥了什么作用，有三个核心：以经济建设中心形成了政府经济增长体系，党政合一、政企合一的管理模式，政府管理形成了经济高速增长。但事实上，中国的经济增长是一种破坏财富积累的增长，不断地破坏旧财富，创造新财富，从而实际的财富积累并不多。那么一个重要的问题是，政府治理下的经济增长管理的成本是什么？从数字来看，中国的增长成功政府起了很大作用。但从经济增长理论来看，经济增长是劳动低生产力部门转到高生产力部门，因此研究者在判断政府的作用时，需要有个更明确的理论框架，并考虑政府行动、政府干预的成本。
陈国权回应：第一，本研究主要是从计划增长率与实现增长率高度正相关这个发现着手，而中国没有一个系统性的政府经济管理体制，研究还是比较客观的。第二，公有制通过要素的形式渗透到了经济增长管理中。三十多年来，公有制的比重的确相对下降，但从生产资料角度来看却不是这样。1978-1998年中国政府还是比较自由、无为，土地等资源没有大规模开发，但从1998年以后房地产商品化和土地大规模开发，使得地方政府有能力参与到市场经济中去，对管理经济增长进行管理。第三，经济基础与上层建筑有显著的正相关性，中国的公有制所要求的政府管理和私有制所要求的政府管理是不同的。
在之后的讨论环节中，陈丽君教授对于经济增长的原因提出了疑问：政府经济的增长是由政府无为导致的还是由政府管理导致的？陈国权认为研究更加针对98年之后的经济发展模式，也就是第二阶段的经济发展。高翔博士对增长的后果提出了自己的关切。对此，陈国权认为，目前的体制一来必然导致合谋，傲慢的政府会向企业低头，二来高经济增长与高腐败并存。法学院的郑春燕教授提问：中国政府的管理究竟是保障了经济发展还是破坏了市场本身运行的规律？例如中国政府的信息不公开、不对称正是导致交易成本增加的原因。那么会不会政府不管理中国的经济发展水平不止现在这个速度？陈国权回应：这个问题可参考法治悖论，即政府在严格执法的同时为了更好的招商引资，往往会对重点引资企业选择性的执法，以及政府在政治、经济、法治上的三重逻辑。会议持续了近3个小时，大家充分地交换了意见，也出现了诸多思想的碰撞。
（行政管理研究所陈宏捷记录，陈国权教授修改定稿）
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