2016年12月7日下午，公共管理学院政府管理系、行政管理研究所在蒙民伟246会议室成功举办系所12月份的seminar。Sally Sargeson博士以“Fragmentation and Fragility: The Impacts of Compensation for Land Expropriations in China”为主题进行了研究成果报告，学院、系所相关专业老师、博士、硕士研究生等二十余人参加了本次研讨会。
去中心化和多样的政策实验在长久以来被认为是中国适应性和恢复力（resilience）的重要来源，这一观点同样可以适用于不同地区对城镇化过程中被征地农民的不同补偿模式。这些征地补偿模式据说可以为城镇化后的社区提供经济和社会性的恢复力。Sally Sargeson博士选择了中国最富裕的三个省份：上海、浙江和广东三个省份的四个村庄，利用经济、社会、环境、政治等维度的恢复力分析框架，比较、评估了不同征地补偿模式对被征地农民的影响。实证研究证实了在这些地区，现有的征地补偿措施给被征地农民制造了更多的经济性、社会性、政治性以及环境性的碎片化和脆弱性（fragmentation and fragility），且在地区层面上难以解决。该研究强调了在研究影响过程中加入地方历史、地理以及政治经济因素的重要性。
Sally Sargeson博士首先回顾了中国征地和补偿的规章制度。在2004年、2006年、2008年，全国人大都作出指示，要确保被征地农民的生活质量不能比平均最低生活标准更低。当前征地补偿的模式主要有两种：以土地换保障（land for welfare）和留用地制度（retained land），两种模式均受到学界批评。以土地换保障虽然能够以社会保险保证被征地农民的最低层次福利，但是一则福利是公民的基本权利，不应该以土地交换的方式获得；二则这种方式会提高被征地农民对福利的依赖，降低了他们对自有资本的控制力；三则这种方式会增加失地农民对政府维稳的压力。留用地制度虽然能够分享土地将来发展的收益，但留用地的增值收益与市场和区位紧密相关，因此它会使得失地农民更容易受到市场波动的伤害；其次它使得失地农民的留用地项目会因为城市规划调整而受到损害；第三不同区位的留用地价格差距过大。这些批评虽然都很重要，但是Sally Sargeson博士认为批评主要聚焦于经济补偿，而没有讨论征地造成的不可见损害的影响。征地不仅会影响家庭的经济状况，还会影响家庭、社会和文化关系，影响被征地农民的身心健康，环境适宜，社会地位，区域承载力、社区信任、组织化程度以及自我治理能力、被削减的自我效能感。
因此，Sally Sargeson博士引入“恢复力”的概念以理解社区、家庭和个人在经济、社会、政治和环境变化过程中的适应、组织以及创新能力。在本研究中，Sally Sargeson博士将这一分析框架应用到不同征地补偿模式对失地农民恢复力影响的评价中。
研究选择了上海虹桥、浙江南湖、浙江诸暨以及广州佛山作为案例分析。选择这四个地区的原因，一是这些富裕的地区更有可能为被征地农民提供补偿使他们的生活水平不会更糟；二是可以比较不同地区政府采取灵活性不同的以土地换保障制度和留用地制度产生的不同影响。研究发现，在以土地换保障制度下，浙江南湖的被征地农民获得了更多的安全和社会福利，但是失去了对邻居和社区领导人的信任，降低自我治理的能力，自我感觉产权被削弱，为高涨的医疗及生活成本而担忧，环境污染增加，老人的自我价值感降低；上海虹桥的被征地农民失去了对集体和家庭财产的控制，以及自我治理的能力，收入下降，债务上升，还受到社会歧视（比如城镇医疗保险的区别对待？），出现分家、社区老龄化和物理孤立的现象。在留用地制度下，广东佛山的被征地农民获得了更高的租赁收入，但失去了土地增值的部分，对社区领导人失去信任，收入不平等加剧，环境污染严重，食品安全问题严重，失去了自治能力，受到政府日益严格的管制；浙江诸暨的失地农民获得了更多的家庭收入和社会福利，但失去了有近千年历史的社区、近百万租金、对邻里社区领导和城市政府的信任，失去了对集体资产的控制和自我治理的能力。
最后，Sally Sargeson博士对研究结果进行了总结：多样化的地区政策补偿模型为征地提供模糊的、互相矛盾规则和过程的影响，并揭示了这些不同补偿政策对补偿安排的影响。即便在最富裕的地区，尤其是在他们丧失了“恢复力”的这个意义上看，征地补偿安排并没有使被征地农民的情况不“更糟”。当前的征地补偿策略造成城镇化后的社区碎片化和脆弱化，并削弱了社区、家庭和个人在应对新问题时的适应性和恢复力。
在随后的讨论环节中，与会人员提出了以下问题。
田传浩博士提问： Sally博士的用恢复力（resilience）对征地影响进行评价拓展了已有征地制度绩效评估的视野，非常好，但目前的研究中存在两个需要讨论和改进的地方：第一，关于抽样样本的代表性，如上海虹桥的案例能否代表上海的征地普遍情况？就史清华教授2008年对上海郊区土地征用的研究，征地导致了被征地农户收入的上升而非下降，70%以上的农户希望土地被征用，上海虹桥的案例可能并不能代表上海的土地征用模式所导致的后果；第二，研究在案例前后阶段比较之外，还应该有邻近地区与受政策影响地区的横向比较，考虑到时间因素的作用，全国农村整体上都面临着环境恶化、村庄内部不平等程度加大、失去对村委会领导的信任等现象，目前的研究方案中缺乏与未征地村庄在相应指标上的比较，因此不能识别目前被征地村庄发生的变化是由于征地导致的，还是时间上的共同趋势。那么，能不能看已经被征地10年、20年的社区，与现在还没有被征地的社区，他们的恢复力有何差距？
郭夏娟博士建议：本文的标题将重点都放在了征地补偿上，似乎表示所有的这些恶劣的影响，例如污染、对社区领导人失去信任等都是由于征地补偿造成的。但事实上，造成这些影响的原因有很多，这里可能再说明清楚。
杨麒君提问：研究提到上海虹桥因为征地政策，许多年轻人离开村庄，从而导致家庭分离和老年化。但很多地区都会出现这种现象，它跟其他很多因素相关，比如经济发展、个人发展，而不仅仅受到征地政策影响。
李学文博士提问：第一，在国际上是否有案例证明在提供征地补偿之后提高了被征地农民的恢复力；第二，如果谈到心理层面，即研究所说的无形损失，它跟通常征地涉及到的公正补偿、市价补偿区别在哪里？Sally Sargeson博士回应：第一，澳大利亚某地区政府对澳洲原住民的征地补偿可以作为一种提升其恢复力的案例。他们为当地原住民提供了学校、公共集会场所等，事实上提高了原住民的恢复力；第二，无形的损失从某种程度上无法用金钱进行衡量或补偿。此外，Sally对其他老师和同学的提问也做出了相应回应。
（行政管理研究所 姚瑶、陈宏捷供稿）
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