2018年6月28日，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上提出了未来五年深化“放管服”改革的新目标、新要求：一是以简政放权放出活力和动力；二是以创新监管管出公平和秩序；三是以优化服务服出便利和品质。对党的十八大以来的政府改革稍作回顾即可发现，2014-2016年的政府工作报告依次分别提出了“简政放权”、“放管结合”、“优化服务”的改革目标，2017年6月13日召开的全国深化简政放权、放管结合、优化服务改革电视电话会议进一步提出了“‘放管服’改革是一个系统的整体”这一重要判断。本次电视电话会议提出的新目标、新要求，既是对以往政府改革的延续，更是落实系统化推进“放管服”改革的开端。如何贯彻上述新目标、新要求，推进改革从“单兵突进”到“全面突围”的重要转变？最近两年间，浙江大学公共管理学院课题组以浙江省、陕西省西安市“最多跑一次”改革、江苏省“不见面审批”、湖北省武汉市“三办”改革等为重点，对各地“放管服”改革进行了专题调研。课题组发现，上一阶段的改革业已取得了切实成效，但也存在一些突出问题，主要表现为：简政放权步调不一，放管结合放了难管，优化服务仅关注效率而忽视有效性，这些问题的核心在于已有改革始终无法摆脱政府本位的逻辑。基于调研情况，课题组提出了系统推进“放管服”改革的新思路和突破口。
一、系统推进“放管服”改革的新思路
政府本位的改革逻辑，是“放管服”改革难以发挥整体效应的关键问题。党的十九大报告指出，要把“以人民为中心”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容。系统化推进“放管服”改革应切实转变改革逻辑，确立“以人民为中心”作为改革的指导理念。“以人民为中心”，要求公共事务治理以人民的需求为出发点和落脚点，要以企业和群众的获得感和满意度作为评判改革成效的核心标准，体现“需求导向”、“问题导向”、“效果导向”的特征，让政府的公共服务供给与人民的真实需求相匹配。如何实现改革逻辑的转变？关键在于坚持党的全面领导，发挥党的先锋模范和带头作用，通过党的执政理念转变，带动各级政府、各个部门主要领导干部的逻辑转变，进而影响所有党和政府工作人员工作理念、工作方法的转型，形成“以人民为中心”的改革共识。就具体改革举措而言，下一步改革应从以下几方面实现突破。
二、系统推进“放管服”改革的突破口
（一）以“互联网+政务服务”为抓手，以“服”定“放”
“放管服”改革作为一场自上而下推动的改革，由“放”起步是为了满足启动改革的需要，但“放管服”并非单向的、线性的改革，无论是“放”抑或“管”，其目标都是为了“服”。由此，在简政放权改革进行到一定阶段后，如何更好地“放”，放出活力，放出动力？“为放而放”的粗放逻辑显然是行不通的，而必须确立“以人民为中心”的简政放权观，从服务的角度、从企业和群众的角度去倒推“放”的需求，让“放管服”形成一个以“放”为起点，以“服”为依归，然后再以“服”定“放”的改革闭环。如何做到以“服”定“放”？“互联网+政务服务”是核心抓手。
“互联网+政务服务”并非传统政府服务简单“+”互联网，而是要通过“互联网+”实现传统政务服务的流程再造、提速增效，赋予政务服务更多“附加值”，使其更加透明化、规范化、标准化，最大限度地减少乃至消除自由裁量权导致的寻租与腐败，提升政务服务的公平正义水平。通过“互联网+政务服务”，政府能够更加便捷、准确地识别企业民众的真实需求和重点意见，通过这些需求和意见，倒推政府公共服务的合理流程和步骤，查找政府公共服务的堵点、难点和冗余点，进而实现更好地“放”，更准确地“改”。在这方面，浙江省“最多跑一次”改革依托浙江政务服务网，通过大数据分析，了解企业群众办事的高频事项。当政府运用互联网的思维和互联网的方式，从企业和群众的视角定义“一件事”的时候，就会更好地发现哪些“事项”是不需要的，哪些“事项”放在哪个层级是更加合适的等等。
（二）以强监管、优服务为关键环节，寓“管”于“服”
在“放管服”改革中，“放”的前提与目标是强化而非牺牲监管，最终目的是为了优化服务，“放”是对权力和责任边界的重新厘定，“管”和“服”是对既有权力和责任的履行。“管”和“服”是政府职能履行的一体两面，前者是限制性的，后者是促进性的，两者的边界本身较为模糊，许多工作可以结合起来。因此，下一步改革，除了更好地“放”，还应该以强监管、优服务为关键环节，寓监管于服务，可以探索各个领域的市场监管与服务联席会议制度，提高市场监管与政务服务的改革协调力度，提高监管服务水平。课题组发现，各地事中事后监管缺失、检查任性、执法不力等问题仍然比较突出，一些领域市场秩序混乱。部分地区提出的“先承诺后审批”、“容缺审批”等做法，虽然能缩短审批时间，却留下了监管隐患。相比较而言，浙江省“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”制度，“标准地”改革试点做法，较好地兼容了监管与服务的双重目标；武汉亦明确提出下一步将把简政放权精简的人员和资源转向监管和服务领域，不断增强监管和服务领域的人才和资源，做实做强监管工作。这些做法都值得肯定和借鉴。
“强监管、优服务”，需要倡导与树立“监管向服务转变、以服务强化监管”的理念。在环境污染监管和治理方面，政府设立工业园区、为企业提供集中统一、价格合理的污水、废气、废渣处理厂，为园区企业提供电镀公司等，既可以通过规模化、集中化的处理方式减少企业重复投入、降低企业污染处理成本，又有利于实现集中统一的污染监管，还可以以此培育污染处理产业。将“管”和“服”相融合，把“管”变成“服”，才是“强监管”的最高境界。
（三）以企业投资项目和民生服务为重点领域，注重服务有效性
“放管服”改革是以市场和群众为导向，通过向企业和群众提供满意的政务服务，达到优化营商环境，激发市场活力的目的，因此，下一步改革需要以贴近市场和群众的投资项目和民生服务为重点领域，注重政府公共服务的有效性，将这些领域审批服务的群众体验和获得感作为评价审批改革成效的关键要素。
湖北省武汉市“三办”改革以企业和群众办事体验为导向，在大力推进网上审批的同时，又为上网困难群体保留了传统审批受理方式，还从解决企业和群众反映强烈的不动产登记、投资项目报建、中介服务、信息孤岛等问题出发，联合攻关，快速服务；“云端武汉”、“武汉市民之家”、武汉行政审批处、“电子证照卡包”等，都充分考虑便民性和群众体验。江苏省南京市开通政务服务网、APP实时聊天工具，实现“线下不用跑、线上对面聊”。这些改革都有效提升了改革过程中人民群众的体验水平和获得感。建议下一步改革更加明确宣示以群众体验和满意度为导向，在网站设计、表格填写、流程再造等细节改革方面，同时注意改革成本，避免因改革而不计成本、设立“跑办”的形式主义现象，注重群众体验，增强群众获得感。
“放管服”改革是政府自我革命的“先手棋”和“当头炮”。正如李克强总理反复强调的，“放管服”改革是牛鼻子，要始终抓住“放管服”改革这一牛鼻子，坚韧不拔地推进这一“牵一发动全身”的改革。因此，下一步改革，除了做好“放管服”改革本身，还应切实发挥“放管服”改革的牵引作用，以“放管服”改革为支点，增强改革的系统性、整体性和协同性，撬动经济发展、社会治理、公共服务、生态环境保护等各领域的全面深化改革。
（本文首发于2018年7月10日中国社会科学网）