内容来源：2020年9月9日光明网·理论频道
2019年8月，国务院批准设立龙港市，龙港成为全国第一个镇改市，也是全国唯一的不设乡镇、街道的县级行政区域。改革开放以来，龙港从一个总人口仅有7812人的小渔村逐步成长为全域人口达58.4万的县级市，走出了一条以市场机制为驱动、地方农民自发建城的新型城镇化道路。
龙港城镇化进程的历史轨迹
改革开放以后，浙江温州被国家批准为第一批沿海开放城市，港口建设摆上了重要议事日程。龙港位于鳌江入海口南岸，水路交通便利，鳌江港是浙江省五大港口之一。1983年10月，浙江省人民政府批准设立龙港镇。虽然，龙港镇问世了，但缺乏国家自上而下的资金投入，建设资金成为制约其城镇发展的瓶颈。颇有商业头脑的温州农民，看到了城镇建设蕴含的巨大商机，自发要求到龙港镇来投资。1984年7月，《龙港对外开放的决定》发布，提出“谁投资谁受益，谁出钱谁盖房，鼓励进城，共同开发”，吸引了周边农村劳动力自带口粮进城、自建住宅落户、自办企业发展、合伙集资建设城市公共基础设施。仅30天内，龙港镇就收到了5000多户农民的申请。两个月时间里，龙港镇就收到了近千万元“公共建设费”。两年后，龙港镇基本建成，成为国内第一个不要国家一分钱投资、完全由农民自己投资建设的小城镇。2018年龙港镇常住人口达到37.87万，实现地区生产总值305亿元。
庞大的人口规模和经济体量使龙港的“强镇形态”日益显现，同时催生出新的问题——经济社会发展与镇级管理权限脱节，建制镇的体制成为制约龙港城镇发展的“天花板”,龙港陷入了“小马拉大车”的困境，公共服务供给和基础设施配套滞后于城镇发展的需要。为突破体制约束，自20世纪90年代起，龙港经历了历时二十多年的“强镇扩权”试验，但试验实效并不理想。直至2014年底，龙港被指定为国家新型城镇化第一批试点，由此开启了新一轮“扩权”改革。经过近5年的努力，龙港的新型城镇化试点工作取得了实质性进展，完成了大部制改革，建立了扁平化管理体制，形成了1办14局共15个部门的组织架构，承接县级下放权限事项1575项。在机构设置、人员安排、权力下沉、资源划转等改革探索中，龙港摸索出了一条精简高效创新的新型城镇化发展路径，为“撤镇改市”作好了铺垫。2019年9月25日，龙港正式撤镇设市。撤镇设市的最大利好就在于“扩权”，行政区划等级提升、行政管理权限扩大，使龙港在发展用地指标、财政额度、辖区空间上获得了公共资源的扩充。
从纵向历史观的主体视角来看，龙港的新型城镇化路径具有阶段性、累积性、渐进性等特征。在初始阶段，龙港的新型城镇化以内生驱动为主要特征，龙港镇在全国率先推行土地有偿使用、户籍管理制度和发展民营经济三大改革举措，吸引了数量众多的农村劳动力自带口粮进城、自建住宅落户、自办企业发展、合伙集资建设城市公共基础设施，助推了人口规模、产业规模、地域规模的快速扩张。在中期转型发展阶段，龙港的新型城镇化以战略性、先导性为特征，以新型城镇化试点为契机，开启新一轮“扩权”改革，探索出一条精简高效的新型城镇化模式。撤镇设市之后，龙港的新型城镇化迈入了提速发展阶段。
龙港推进新型城镇化的经验
其一，产业集聚是新型城镇化的内生动力。龙港的城镇化进程，一开始是印刷业等产业的空间集聚，牵引了周边农村的农民带资落户进城，在产业集聚与城市化的耦合效应作用下，龙港就此成形。回顾龙港的“建城”路径，以印刷业为支柱的专业化产业集聚区是自下而上城镇化进程的源动力。印刷业发展还带动了包装行业、礼品行业的发展，形成了上下游产业联系更加密切的产业集群。龙港不仅是“中国印刷城”，也成为“中国礼品城”。随着进城农民数量的增加，龙港镇内既而衍生出关联服务业的需求，如物流运输、电信金融业、房地产业与生活服务业等，驱动了就业机会的进一步扩增。不仅是周边农村的农民大量到龙港落户，不少来自外地的流动人口也到龙港就业。产业集聚驱动就业机会增加，牵引流动人口到龙港汇聚，进而驱动城镇基础设施建设和公共服务发展，是龙港城镇化发展的内生动力。
龙港经验告诉我们，新型城镇化必须遵循“产业-人口-土地”联动发展的逻辑，产业发展是农业转移人口市民化的基本拉力，也是根本保障。
其二，扩权、健体，提升城市治理效能。在2014年龙港被指定为国家新型城镇化第一批试点后，龙港获得了多项明确的“扩权”突破，包括：独立制定本地经济社会发展中长期战略规划和年度发展计划；在项目申报、工业企业和招商引资准入评审等方面等同于县级单位；单独向省上报年度用地指标；新增建设用地按照县级单位实行单列；在财权方面被升格成为县级财政管理单位；在属地范围内获得更为明晰且独立的行政执法权、审批权、人事管理权。2019年“撤镇设市”后，龙港在发展用地指标、财政额度、辖区空间上获得更多的公共资源配置权限，被赋予了市级政府的财政权、人事权、审批权等。
如何通过优化机构及人员配置确保政府行政管理职能的精准履行，是龙港“扩权”改革后面临的新挑战。龙港以国家新型城镇化试点为契机，遵循机构编制管理工作“精简、统一、效能”的原则，以“大部制、扁平化”为导向，积极探索体制机制创新，提升城市管理效能。“大部门”制度改革以“合并同类项”为原则，打通工作性质和职能相近的部门，将横向部门机构数从41个调整为15个、科室数从189个缩减为75个，打破了条条对口的部门设置，实行以块为主的管理模式，在压缩行政管理成本的同时提升了行政效能。扁平化的行政管理体制改革以“压缩管理层级”为出发点，建立“镇（市）管社区、分片服务”的基层治理模式。
龙港的“大部制、扁平化”改革，通过治理重心下移、力量下沉、职能下延，缩短了管理链条，减少了治理资源下沉过程中的层级截留，提升了决策部门与基层之间上传下达的综合协调与执行效力，降低了信息在传递过程中失真与异化的可能性，从而在扩权背景下提升了行政效能和城市治理水平，为撤镇设市的平稳过渡提供了保障，为设市改革红利下维持行政管理权能结构平衡奠定了体制机制基础。
其三，创新市场化投融资机制推动新型城镇化发展。投融资机制是新型城镇化进程中无法绕开的关键问题，也是必须突破的瓶颈。不少地方积极探索市场化投融资模式，多渠道筹措城镇建设资金，通过政府与社会资本合作等方式，提升社会资本特别是民营资本在城镇建设中的参与度。吸纳社会资本参与城镇建设，一方面，能有效盘活社会存量资本，减轻地方财政压力，为城镇建设提供稳定的资金保障；另一方面，能激发市场主体活力，提升新型城镇化进程中资金的使用效率，改善城镇公共设施的运营水平。
龙港在推进全域城市化、农村社区化的过程中，积极探索市场化投融资机制的创新。华中社区是其中的典型案例之一。在全域“村改社区”的改革背景下，华中村转为华中社区，面临着农村社区化之后如何盘活土地要素、保障劳动力就业转移、推动村民市民化的挑战。在梯次推进、连片综合整治村域土地的基础上，华中社区以转包、出租、股份合作等形式将域内闲置、零散的土地归集后入市流转，引进优质产业项目，吸纳社会资本参与新型社区建设。一方面实现了土地增值，域内产业结构从“一产为主”向“三产融合”转型，人居环境逐渐由“乡”到“城”转变；另一方面，以土地增值收益为基础，吸纳社会资本参与新型社区建设，在市场化投融资机制上探索出一条新路，为新型城镇化投融资机制创新提供了新的模式。
深化改革正当时
新型城镇化是一项长期任务，也是一个系统工程。改革开放以来，龙港走过了一段以市场机制为驱动、地方农民自发建城的新型城镇化历程。然而，改革只有进行时、没有完成时。
目前，龙港支柱产业的产品技术含量和附加值仍有进一步提升的空间。龙港应以绿色印刷为引领，围绕产业链的关键环节和共性技术加快部署创新链，提升科技创新水平，以科技创新为内生动力，推动产业链向高端环节攀升，提升产业链在全球和区域价值链中的位置，并推动龙港从制造业小镇走向创新型城市。
龙港的大部制、扁平化改革已取得成效，但依然需要深化改革，破解体制机制的难点，包括政府职能转变、机构调整、人员配置、运行机制以及制度保障等。大部制管理需要在部门整合的基础上，实现部门内部的有机融合，消解事权衔接的真空区及职责交叉地。扁平化体制需要理顺片区的功能定位，明晰部门和片区之间的权责边界，防止部门“机关化”、片区“乡镇化”的倾向，让“市管社区”的扁平化基层治理模式切实发挥治理效能。
在全域城市化、农村社区化的进程中，龙港需要进一步提升城市能级，优化城市空间布局，改善基础设施和公共服务质量，为城市发展更上一层楼奠定更好的基础。与此同时，龙港还需要因地制宜地构建多元化投融资机制，以点带面，推进市域内农村社区的产业结构转型、公共服务改善，促进城乡融合发展，实现“全域一体”的新型城镇化。
作者：浙江大学城市发展与管理系主任、浙江大学求是特聘教授 石敏俊，浙江大学雄安发展中心科研助理 林思佳