当前位置 : 首页  新闻中心  专家视点

邹永华研究员:小城市高质量发展的龙港路径

编辑: 时间:2020年09月25日 访问次数:234

城市高质量发展路径应“因地制宜”

随着中国特色社会主义进入新时代,我国经济发展也进入了新时代。从高速增长阶段转向高质量发展阶段是新时代我国经济发展的基本特征。城市作为带动我国经济社会发展和现代化建设的重要引擎,其发展质量是决定全社会能否实现高质量发展的关键所在。近40年来,我国城市发展取得了巨大成就,目前的城市化率已经达到了60%左右。如何从城市的粗放扩张转化为城市的高质量发展,是我国城市化在新时代所面临的紧迫任务。

“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,这是党的十九大对我国经济发展作出的一个重大战略性判断,各个城市纷纷聚焦如何实现自身的高质量发展。各个城市的规模、资源禀赋、人口结构和产业基础各不相同,所以城市的高质量发展难以遵循统一的模式。各个城市应因地制宜地寻求具有自身特色的高质量发展路径,把握各类城市的发展规律,顺势而为,提高自身的核心竞争力。

龙港是小城市高质量发展的“探路先锋”

大中小城市协调发展是城镇化必须坚持的方向。小城市是我国城市体系中不可或缺的一部分,也是城市高质量发展的重要实验场所。相对于大中城市,小城市的规模小、体制灵活、试错成本低,具有先行先试的天然优势。浙江省龙港市就是这样一个小城市高质量发展的“探路者”。

龙港市被誉为“中国第一座农民城”,也是我国“镇改市”的先行者。龙港于1984年建镇,经历了3次改革的历史跨越——从小渔村到农民城,从农民城到小城市培育,从小城市培育到撤镇建市。龙港实现从“农民城”到“镇改市”的精彩蝶变,为完善国家城市化体系和拓展城市化新路径提供了实践样本,是我国新型城镇化的标志性事件。

回顾龙港的发展历史,它的关键发展环节都遵循了高质量发展的逻辑。早在改革开放之初,龙港镇就率先推出了户籍制度改革、土地有偿使用制度改革和大力发展民营经济“三大改革”。之后,又在扩充土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权等方面进行了积极探索,朝着新型城市迈进。2014年,龙港作为国家新型城镇化综合改革试点镇,自觉为国家新型城镇化探路,成为“自下而上”自发性城市化发展的代表,为龙港撤镇建市打下了基础。可以说,在过去每一轮推动城镇化进程的改革中,龙港始终担任了“探路先锋”的角色。

龙港高质量发展的4个维度

第一,人口的高质量发展。

城市高质量发展的前提是居民的高品质生活。在过去,许多进城农民工由于户籍身份限制,虽然在城市工作,但不能享受城市居民的教育、医疗、住房、社保等公共服务。在这种制度下,城市规模扩张所需要的公共服务成本大为下降,使得城市能够以较快速度发展。但是这些农民工并没有融入城市,生活品质不高,实际上不是完全意义上的城市化。而龙港在全国率先进行了户籍制度改革。早在1984年,龙港就鼓励农民工进城落户,这项举措不仅吸引了农民工进入城市,使之成为城市化和工业化的劳动力资源,而且还给予了他们“城市主人”的身份,让他们享受城市发展的成果。现在,龙港提出“来了就是龙港人”的口号,进一步放宽农民工落户城市的各种限制,完善农民工的基本社会公共服务。撤镇建市之后,龙港开始探索全市域人口市民化。目前,龙港73个村完成了“村改社区”,21万村民转为市民,并采取了许多措施让他们能接触城市文明。例如,遍布龙港的“城市书房”为市民带来了精神享受。这些措施反映了当地政府努力践行“人民城市为人民”的理念,将提高人口素质和实现人的现代化作为城市高质量发展的重要内容。

第二,产业的高质量发展。

产业兴则城市兴。龙港的核心竞争力离不开其以印刷业为代表的特色产业的高质量发展。龙港撤镇建市之后,传统企业对于产业升级的需求十分迫切。龙港市从管理集聚发展入手,助推特色产业的转型升级,推动传统产业的高新化、智能化、集约化、规模化发展。为了高效利用工业用地,龙港开展了小微产业园高质量发展专项整治行动,对沿江一片粗放型集聚的小包装工业园等老工业区进行了改造,规定了企业的入园环保标准。对于印刷业等优势产业,政府投入了更多的资源进行支持。例如,龙港兴建了全国为数不多的“印刷博物馆”,进一步优化了优势产业的生态环境。

除了传统产业,龙港也向高端酒店、生命健康、智能制造、共享经济等新兴产业进军,大力发展数字经济“一号工程”。政府坚持政策赋能、充分发挥市场的作用,近年来地方出台了招商引资、总部经济、贸易回归和实体经济高质量发展等一系列政策。每年投入涉企扶持基金达2亿元以上,并推出龙港新城1.5万亩招商用地,建成21万平方米政府持有可供招商的创业园、孵化园,全面提升了龙港的城市能级。

龙港也为企业提供高质量的人力资本,营造更包容的环境,不断吸引人才。目前,龙港实施“智汇龙港”行动计划,出台“龙港人才新政60条”,谋划“人才客厅”“人才社区”“科技新城”,为高层次人才创业提供宽广的舞台,坚持用高质量人才赋能产业的高质量发展。

第三,空间的高质量发展。

龙港的土地资源有限,如何高质量利用土地要素是提高产出效率的关键。早在1984年,龙港镇就推出了土地有偿使用的改革,率先把土地按照不同地段分为不同等级作为商品来经营,解决了当时城镇建设的资金问题。撤镇设市之后,龙港的市域面积没有增大,工业用地供给成为发展的瓶颈。为了更好地利用土地资源,龙港开展了全市域土地综合整治、宅基地使用权全市域流转等试点。

除了优化原有的存量用地,龙港还从完善城市空间格局方面来改革,包括规划建设龙港新城,从原来的粗放发展到规划先行。现在,龙港以县级市的标准来编制国土空间规划,用全新的国土空间规划理念来改变城市面貌,提升了公共服务和基础设施水平,加快了产城融合的步伐。

空间的高质量发展,不仅体现在龙港的市域尺度,还体现在区域的资源整合和一体化发展方面。龙港撤镇设市,也肩负着优化城市群布局的任务。目前,温州市将建立常态化的统筹协同机制,保障苍南和龙港两地的协同发展。打破束缚要素流动和生产力提升的壁垒后,未来的龙港将统筹带动鳌江流域协调发展,优化海西城市群的城镇发展体系。

第四,治理能力的高质量发展。

城市高质量发展与治理能力现代化紧密相关。龙港一直在探索简约高效的基层治理体制,寻求扁平化的资源配置体系。借助2014年列入首批国家新型城镇化综合试点的机会,龙港实行了“大部门”制改革,精简管理机构,建立扁平化管理体制。在这次改革中,龙港将41个镇级机构整合成15个大部门,承接了1575项苍南下放的县级权限事项。“大部门”制改革和县级权限下放的经验被国家发展改革委向全国推广。撤镇设市之后,龙港不再设乡镇和街道,而是按照“市管村居、分片服务”的管理体制,设立了9个片区服务综合体,将102个社区划分成384个网格,实现了市直管社区,减少了行政层级。龙港还在全国率先创设了基层治理委员会,统筹协调社区和基层治理平台事务。此外,龙港开启了一系列的治理工具创新。例如,龙港将启动“智慧龙港”项目建设,以政府数字化转型和深化“最多跑一次”“最多跑一地”改革为牵引,把行政审批和公共服务延伸到基层治理平台和村居。治理体系和治理能力现代化有力推进了城市的高质量发展。

高质量发展,是能够满足人民日益增长的美好生活需要的发展。龙港的发展,也是源自于人们对于美好生活的向往。龙港的发展历程,与高质量发展的理念是一脉相承的。高质量发展成就了龙港的今天,也将成就龙港更美好的未来。城市是一个复杂系统,城市的高质量发展也贯穿城市的方方面面。本文从人口、产业、空间、治理这4个维度总结了龙港的高质量发展路径。作为小城市高质量发展的“探路先锋”,龙港的发展经验可以为其他小城市提供借鉴。实际上,龙港“撤镇设市”并不是简单意义的行政区划调整,而是寄托了党和国家的期望,希望龙港能为全国探索一套精简高效创新的新型设市模式,激活小城市的活力,助力更多小城市走上高质量发展之路。

作者系浙江大学城市发展与管理系副主任、“百人计划”研究员,上海交通大学住房与城乡建设研究中心特约研究员。