内容摘要
数字化已然是全球发展的最强驱动力之一。今年的省政府工作报告中，把“推进数字化改革”列为“十四五”开局之年“全面深化改革开放”的首要举措。
浙江是我国数字治理先行区。早在2003年，习近平总书记在浙江工作时即提出“数字浙江”建设。嗣后，浙江历届省委省政府坚持“一任接着一任干”，持之以恒推进数字浙江建设。最近这短短四年间，浙江更是经历了从“最多跑一次”改革到政府数字化转型、再到数字化改革的发展阶段跃迁。
在数字化改革中，政府怎样才能成为一个合格的甲方？数字化改革所要达到的目标是什么？浙江工商大学校长、浙江大学社会治理研究院院长、浙江大学公共管理学院院长郁建兴对相关问题进行了深入分析。
加速推进数字化改革
全面提高政府治理现代化水平
数字化已然是全球发展的最强驱动力之一。郑栅洁省长在政府工作报告中，把“推进数字化改革”列为“十四五”开局之年“全面深化改革开放”的首要举措。浙江全省上下正努力将数字化改革打造成为“重要窗口”的重大标志性成果。
一、从“最多跑一次”改革到数字化改革
浙江是我国数字治理先行区。早在2003年，习近平总书记在浙江工作时即提出“数字浙江”建设。嗣后，浙江历届省委省政府坚持“一任接着一任干”，持之以恒推进数字浙江建设。2014年，浙江全面实施“四张清单一张网”，以浙江政务服务网建设为载体，成为全国最早建立全省统一在线政务平台的省份之一。
云栖大会上，工作人员展示浙江政务服务网（资料图）
2016年，在国务院提出“互联网+政务服务”后，浙江进一步加快了数字化转型步伐。此后短短四年间，浙江经历了从“最多跑一次”改革到政府数字化转型、再到数字化改革的发展阶段跃迁。在“最多跑一次”改革中，浙江以数字技术作为重要支撑，以行政审批制度改革撬动经济体制、公共服务体制、权力运行机制等领域的全面深化改革。2018年，浙江以“最多跑一次”改革推动的跨部门信息共享和业务协同为基础，正式启动政府数字化转型，提出了“四横三纵”七大体系，明确要求数字化业务应用体系覆盖全部政府职能，通过建设全省共建共享的应用支撑体系、数据资源体系、基础设施体系，形成政府数字化转型的政策制度体系、标准规范体系和组织保障体系，从而大大推动了全省各级政府、各职能部门的数字化转型进程。
2020年以来，浙江进一步拓宽数字化改革范畴，以系统集成、协同高效为准则，坚持数字化思维，逐步以数据驱动代替主体驱动，开始对省域治理体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位系统性重塑，致力于打造“整体智治”的现代政府。在郑栅洁省长的政府工作报告中，这种全方位、系统性重塑目标主要体现在两个方面。第一，实现政务服务提质增效。在办事方面，浙江在深化“掌上办”的基础上，进一步提出推动“一件事”集成改革，要求“推出100项‘智能秒办’事项”。这一目标的实质是将“刀刃向内的自我革命”进行到底，“把麻烦留给自己，把方便留给群众”。在建设方面，浙江提出了加强政府数字化项目统筹的新要求，旨在减少各级政府间、区域间和部门间的重复建设，最大限度地运用有限资源，实现更加广泛、更有品质的政府数字化转型。在成效方面，浙江更加突出数字包容的要求，强调“坚持传统服务与智能化服务并行，方便老年人等特殊群体办事”，强调数字伦理的底线要求，“加强个人信息保护，确保数据安全”。值得注意的是，这些新变化都有一个共同取向，即以人民群众的获得感、幸福感和安全感为数字化改革的最根本衡量标准。
去年4月份，杭州市西湖区正式启动向辖区内符合条件的老年人发放智慧手机终端工作。（资料图）
第二，数字化改革延伸扩面。政府不是数字化转型的唯一主体，市场、社会同样是推动数字化转型的关键行动者。相应地，政府不仅需要推动自身的数字化转型，还需要为数字经济、数字社会建设提供基础秩序、制度支撑和要素保障。一是基础秩序。数字技术的快速发展推动形成了“互联网+金融”“共享经济”“电子商务（跨境电商）”等全新经济业态。新场景的出现蕴含了机遇，也对政府治理体系和能力提出了挑战。相应地，促进平台经济规范健康创新发展，探索形成更加包容审慎的监管机制，正是浙江在数字时代增创体制机制新优势的题中之义。二是制度支撑。2020年3月31日，习近平总书记在浙江考察时指出，要运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新。前沿技术创新、新技术转化应用是数字化改革的重要支柱，政府的制度创新则是撬动科技创新、建立完善创新驱动发展新格局的重要保障。三是要素保障。近年来，浙江着力完善公共数据治理，大力推进数据开放，先后印发《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》等，为政府数字化转型提供了必要规则。加快推动全方位、系统性数字化改革，需要加快探索建立数据产权保护和交易定价机制，为数据资源这一新型生产要素的价值转化提供保障。
二、政府在数字化改革中要成为一个合格的甲方
数字化改革是一场全方位、系统性的创新实践。面对高度的不确定性，政府能够成为一个合格的甲方吗？这里的甲方，不仅仅是指政府采用合同外包等模式来完成自身的数字化项目开发，它更突出了政府的“元治理”角色，即对治理的治理。民众、企业等市场主体，行业协会商会等社会组织等均应享有参与数字治理的同等机会，相应地，政府作为元治理者，不仅需要作为治理主体积极推动自身的数字化转型和参与经济社会的数字化改革，还需要为公民参与、市场机制和社会机制等有效运作提供更加基础性的治理规则。
在数字化改革中，政府履行好“甲方”职责，首先需要确立“立足于未来思考当前工作”的前瞻性、系统性思维。数字化改革不是对已有经济社会和政府治理形态做简单的加减法，而是需要系统反思、重构已有组织、社会运行方式。以组织为例，数字化改革可以从“业务数据化”开始，按照在线办公、数据共享和业务协同的逻辑次序逐步推进，但绝不能终止于此。数据驱动意味着大型组织在发展进程中需要将技术与制度深度融合，以数据为要素、技术为载体，运用大数据、人工智能等系统更新组织的决策方式，通过“数据业务化”实现组织架构、人员配置和内部沟通方式的全面重构。“数据专员”可以帮助我们理解这种转变。当前，不少地方都设置了“首席数据官”或“数据专员”等新岗位，突出了政府数字化转型不只是公共数据治理机构的工作，它也应纳入各职能部门的工作范畴。当然，政府数字化转型的终极目标，恰恰是取消这些特定的数字化岗位，形成“人人都是数据专员”的全新格局。这一思维的变化，将会带来政府对组织内部人才如何培养、编制如何设置等全面重塑。
发源于杭州的“城市大脑”已在快速扩散中，图为德清县“城市大脑”运作现场（资料图）
其次，各级政府在主导推动数字化改革进程中，需要创新与市场、社会中第三方主体的合作模式。20世纪80年代兴起的新公共管理运动为各级政府的职能履行提供了全新途径，它意味着政府可以通过区分服务供给者与生产者，实行更加灵活、高效的服务供给方式。在数字化改革进程中，各级政府广泛采用了购买服务、合同外包、特许经营等方式，广泛开展与市场、社会主体合作。在政府数字化能力总体较弱的情况下，政企、政社合作既是加快政府数字化转型的必要途径，也为数字经济发展和数字企业培育提供了重要载体。值得注意的是，政府并不总是能够恰当管理与第三方的合作关系。一方面，政府作为科层制组织，常常习惯于命令-控制型的上下级关系管理，而合同制却建立在平等主体间关系之上。这就内在地要求政府注重提高管理、维护横向（而非纵向）主体间关系的能力。另一方面，传统的政企、政社合作更多发生在可预期目标、内容和质量的产品或服务领域，而数字化改革却是一个有着高度不确定性的创新领域。在这一领域，政府的首要职责不是以公共财政投入具有高度不确定性的风险项目，而是为市场、社会主体的探索创新创造一个更加开放包容的环境。在政企、政社合作中，政府不能沿用以往的合同制模式去设定刚性的发展目标、步骤和路径，而是可以采用共同投资、风险共担等全新的合作模式，建立适应前沿领域、创新探索的合同制管理新方式，更好地激发各方主体的创新性。
三、数字化改革的目标是人民群众的获得感、幸福感和安全感
政府需要在数字化改革中承担元治理角色，引领数字化改革方向，这并不意味着政府需要替代其他主体做出所有决定。事实上，数字化本身并不是最终目标，人民群众的获得感、幸福感和安全感才是一切政府工作的依归。人民群众的获得感、幸福感和安全感不能抽象理解为一种口号式的宏大叙事，它需要落脚到每位公民的具体福祉，保障他们的基本权利不受侵害，保证他们能够充分共享数字化改革红利。
如何实现“群众有感、普遍受益”？首先，各级政府可以充分运用“互联网+”等新技术，探索构建数字时代的公民参与渠道，真正做到以民众需求来定义数字化改革内容的优先次序，使民众在数字化改革中更有获得感。近年来，各级政府都探索建立以互联网为载体的政民互动渠道，大大拓宽了民众参与公共事务治理的途径。其中，人民网的“领导留言板”已经成为提高政府回应性的重要载体。浙江较早开展“民主促民生”探索，形成了12345市长热线、民意直通车、民主恳谈会、参与式预算等富有特色的地方治理实践案例。在数字化改革中，政府可以“互联网+”为载体，进一步完善线上线下一体化的政民互动机制，并充分运用自然语义分析、文本挖掘、机器学习等方式实现更加充分、精准的民意汇聚。
杭州12345市长热线办公现场（资料图）
其次，伴随着数字化改革的持续深化，各级政府需要更加重视从“建设”到“运营”的发展阶段转变，形成更加富有品质的数字化项目，让民众在数字化改革中更有幸福感。数字化项目的品质首先是指政府需要更加重视用户的体验感。我们在调研中注意到，不少民众表示，商业APP比政务APP更好用、更易用。一些受访者遭遇数据出错导致的停车场天价收费、健康码无故失灵等现象。在早期探索阶段，创新应用出现问题是正常现象，这些问题不应成为阻碍、反对数字化改革的理据。我们可以而且必须“让子弹先飞一会儿”。但政府必须关心以下问题：是否建立了用户反馈的畅通渠道？对于用户反馈的问题是否及时采取了修复措施？这些纠错成本是由政府承担，还是由民众承担？当前，浙江已经建立完善了浙江政务服务网、“浙里办”、12345市民热线等平台，提供了多种反馈渠道。在下一阶段，政府可以在政策制度体系、标准规范体系和组织保障体系之外，设立运营维护体系。这意味着政府需要设立专门的运维团队，畅通用户反馈渠道，形成数字化应用迭代更新的优化机制。政府还可以向企业学习，聘请不同行业、不同年龄段的公民担任数字体验官，让线上政务服务更好用、易用。
必须指出，“业务数据化”为政府更加科学地提升数字化应用品质提供了一种新途径。近年来，数字鸿沟已经成为公共领域的热点议题。然而，相关讨论却始终停留在一种基于朴素经验甚至是个人情感的直觉判断之上。公共政策制定需要有热切的心情，更需要有冷静的头脑。我们可以运用政府数字化转型后形成的海量数据，运用科学方法，细致辨析各类数字化服务对不同社会成员公共服务可及性、民生保障获得感的具体影响，并基于这些研究发现精准优化公共政策。在数字时代，“基于证据的公共政策制定”比以往任何时候都更加重要，也更为可能。
最后，各级政府在数字化改革中，既要重视技术专家的“脑”，也要重视公共政策专家的“心”和人文学者的“眼”，通过为创新设边界、为应用定底线、为工具添价值，切实保障民众的安全感，维护公共治理的公平正义。当前，公共政策制定者已经注意到过度采集公民数据的隐私保护问题，并正在通过立法等形式探索保障数据人格权的可行途径。郑栅洁省长在政府工作报告中明确强调了个人信息保护的重要性。数字化改革的另一重要议题是伦理问题，即判断特定的数字化应用是否会突破公序良俗底线、是否会对特定人群的基本权益产生负面影响。针对这一问题，政府可以通过设立数字伦理委员会等，以更加充分的程序审查，建立完善算法伦理的基本准则，让数字化改革更有温度。