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谭荣:建立健全全民所有自然资源资产所有权委托代理机制

编辑: 时间:2022年05月25日 访问次数:114

 

中办、国办日前印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下简称《方案》)提出,到2023年,基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制(以下简称委托代理机制)。《方案》的印发,引发了社会各界的关注。委托代理机制作为全民所有产权制度的一种具体行权方式,是产权制度的创新。它是继国家将使用权从所有权分离之后,对自然资源产权制度开展的又一项重大改革。

  一、为什么要建立健全委托代理机制

  自然资源资产产权制度在实践过程中出现了一系列亟需回应的议题。建立委托代理机制是为了回应其中若干项重要议题,包括公有制为什么行、如何破解自然资源整体治理难题、如何区分“运动员”和“裁判员”,以及如何让市场在资源配置中起决定性作用等。

  一是回应公有制为什么行。一些观点认为,公有制不利于资源配置效率。在法律明确使用权可以从所有权分离并允许依法转让后,这些观点的质疑就得到了回答。不过,全民所有制依然面临另一个问题:政府将使用权出让给市场主体前,各级政府为什么有积极性或责任心来管好、用好资源?

  这个问题长期以来被实践忽视了。无论是建设用地、矿产等具有经济收益的自然资源使用权市场化过程,还是湿地、国家公园等具有显著生态价值的自然资源保护修复过程,都容易出现中央、地方在收益分配和成本支出上的不对等。中央承担过多、地方享受过多的局面业已形成。这种局面不利于全国范围的自然资源可持续利用。

  委托代理机制的目标之一就是合理配置央地间成本收益,以及确保地方行权的积极性和责任心——这是回答“公有制为什么行”不可或缺的内容。

  二是回应自然资源整体性治理转型的需要。自然资源具有整体性、系统性及其内在规律。“人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在林和草,这个生命共同体是人类生存发展的物质基础”,习近平总书记的论述正是体现了自然资源的整体性特征。

  一段时期以来,我国采取的是分部门行使不同自然资源的管理职责。这种职能划分可以降低治理体系建设初期的制度成本,但部门间协调成本也会逐渐增加。为此,国家通过组建“自然资源部”来统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,这是迈向整体性治理的重要步骤。不过,组建自然资源部只是第一步,实践中还需进一步明确不同级别、不同职能部门的权利和义务,这属于政府内部治理结构上的优化。

  委托代理机制的目标之二就是要解决行政“碎片化”造成的所有者不到位、权益不落实等问题——这是回应自然资源整体治理的必要举措。

  第三,回应政府行权面临既是“运动员”又是“裁判员”的难题。各级政府出让使用权的过程中面临着两种身份。一种是市场的参与者,即权利的出让方;另一种是市场的监督者,即对权利出让、使用、收益和处分等行为的监督。实践中政府的这两种身份并没有完全区分,所以政府在一些情形下的行权过程被形容为既是“运动员”又是“裁判员”。两种身份的重叠,容易造成资源被过度消耗。

  《生态文明体制改革总体方案》中明确了改革原则,即“坚持自然资源资产的公有性质,创新产权制度,落实所有权,区分自然资源资产所有者权利和管理者权力,合理划分中央地方事权和监管职责,保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益”。委托代理机制就是进一步落实生态文明体制改革任务的需要。

  委托代理机制的目标之三是对产权制度在管理体制上进行变革——这是回应区分政府行权“运动员”和“裁判员”的要求。

  第四,回应让市场在资源配置中起决定性作用。自然资源资产的重点在于“资产”,需要尽可能实现其价值最大化。在《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》印发后,打造统一的要素和资源市场,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用已经成为社会共识。

  对于经营性自然资源资产,实践中虽然已进入市场化、产业化阶段,但依然面临诸如部分资源有偿使用仍缺位、部分资产交易机制不健全、部分资产收益分配机制不合理等问题。对于公益性自然资源资产,实践中虽已在探索生态产品价值实现机制,但如何让市场机制更好地保障资源可持续利用,仍是需要破解的难题。这些都意味着自然资源资产的价值实现,不仅仅是效率的问题,还涉及收益分享、责任共担、可持续利用等义务或责任。

委托代理机制的目标之四是创新自然资源资产价值实现模式,并保障公平共享和可持续利用——这是回应如何让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求。

  二、委托代理机制试点面临体制机制难题

  委托代理机制几乎是一项完全创新性的工作。当前试点面临三类体制机制上的难题。

  第一,地方存在一定的“卸责”行为和畏难情绪。编制自然资源清单是委托代理机制的核心内容,旨在将不同的权利(束)在不同层级之间进行合理配置。试点为此采取了便于实践操作、抓主要矛盾、“去繁为简”的做法。即试点并没有针对全类型自然资源资产及其全部权利进行界定和分工,而是选择了“7+1”类自然资源(即土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等七类资源和国家公园这类自然生态空间)来编制中央、省级和市地级的自然资源清单(即确立三级行权主体及其分工)。然而,试点过程中还是出现了地方职能部门二次“去繁为简”的现象。即,地方往往只把已经开展的工作、正在行使的职能写入清单,涉及到需要与其他部门协调、或者属于新工作和新责任(甚至是新权力)的都尽量不列入清单。“多一事不如少一事”,以及最好不要涉及协调其他部门等,是出现此类现象的原因。

  第二,行权很难厘清政府与市场边界。行权主体需要因地制宜地采取多样化市场模式来实现自然资源资产的价值。实践中仍面临市场机制不健全、政府干预市场配置等问题。这些问题在本质上都与三类权利关系不完善有关:一是行权主体的权利仍未厘清。在各类自然资源上都还存在权利主体缺位、越位等现象;二是具体的行权模式还有待探索。对于不同自然资源资产,如何让市场发挥作用仍未有定论;三是全民所有与集体所有的关系需协调。尤其是当涉及两类产权关系相邻的情形时,往往存在所有权、使用权、管理权主体相互影响的问题。这三类不完善的产权权利关系,加大了厘清政府与市场边界的难度。

  第三,代理人面临既是“运动员”又是“裁判员”难题。在概念上可以区分的角色,实践中仍面临体制难题。代理行权的主体,可以是市场中的“运动员”,但不应是市场中的“裁判员”。然而,实践中地方在出让使用权过程中对市场的干预依然较大;而部、省、市三级所有者权益的代理者,是受全民委托行使权利,其自身不应再承担代理者的监督人。但实践中相对独立的代理者的监督体制还未建立。上述两类“运动员”和“裁判员”的难题,意味着委托代理机制目前面临“权利和义务”“权力和责任”不对等不匹配的问题。

  三、做好闭环管理是解决体制机制难题的关键

  为保障委托代理实效,应对体制机制挑战,需要抓住机制设计的“牛鼻子”。所有权人不到位、管理权责不明确,既是体制机制改革的目标,又是行权实践面临的制度难题。只有做好权责区分、监管闭环的设计,才能解决委托代理面临“代理人道德风险”的问题。委托代理过程中的监管工作分为两类:一类是在委托代理关系下委托人对代理人行权的监管;另一类是在市场活动关系下有权部门对市场活动的监管。

  目前,第一类监管的体制机制仍待健全。监督自然资源资产保护维护情况、各级行权代理人履职情况等,应该是独立的行权“裁判员”的职责。概念上,委托人就是全民或国务院,代理人包括自然资源部、省级和市地级政府。不仅需要建立考评、报告、督察等“裁判员”制度来监督代理人,还需要把“裁判员”的权力落实给具体主体。虽然自然资源部、省级政府都可以承担部分“裁判员”职能,依次对下级代理人进行监督,但此举有可能混淆自身也是代理人(“运动员”)的角色。所以,行权“裁判员”最好由具有独立考评权力、督察权力的部门来行使,比如各级人大、独立的自然资源督察机构等。实践中需要明确赋予这些“裁判员”的监管权力并建章立制。

  第二类监管的体制机制也待健全。目前针对各类市场主体的监管体制仍面临权责不清和监管失效等问题。在加快建设全国统一大市场的背景下,建立健全各类行权主体、市场主体共同参与自然资源资产的供给、经营和监督的机制,切实让市场在配置自然资源资产中起决定性作用,是治理体系和治理能力现代化的基本要求。为此,需要将市场活动的参与者进一步规范化为市场的“掌舵人”“划桨人”和“守夜人”等三类角色。部、省、市三级行权“运动员”,在市场活动中就需要承担市场“掌舵人”的角色,市场“掌舵人”做好资源资产保护和利用规划、储备和管护制度,就可以通过市场化手段去鼓励更多市场和社会主体承担市场“划桨人”的角色,体现着“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。而市场的“守夜人”则应由诸如用途管制、执法监察、行业监管等行权主体之外的其他职能部门来承担。

  总之,委托代理的监管机制中需要明确五类主体的责权利关系:一是明确部、省、市三级行权“运动员”角色;二是建立健全对应级别的人民代表大会和相对独立的自然资源督察承担行权“裁判员”的角色;三是部、省、市三级行权“运动员”还要承担好市场“掌舵人”角色;四是鼓励更多市场和社会主体承担好市场“划桨人”角色。另外,由用途管制、执法监察和行业监管等主体承担好市场“守夜人”的角色。试点需要进一步探索五类主体共同形成的相互独立、相互配合、相互监督的责权利关系,做好闭环管理这个“牛鼻子”制度设计。